保卫蓝天：三个“大气十条”的历史使命

北京的张小姐家，一台室内空气净化器缩在角落里，落满了灰尘。这是十年前张小姐花高价买的，没用几次就闲置了。“想转手卖了，但是当时家家必备，现在已经没人买这种室内空气净化器了。”张小姐说。

近日，国务院印发《空气质量持续改善行动计划》。这是继《大气污染防治行动计划》和《打赢蓝天保卫战三年行动计划》后，我国发布的连续第三个以“十条”形式出现的国家大气环境治理顶层设计文件。

多年来，顶层设计一个跟着一个，大气环境治理举措不断深化。三个“大气十条”既突出了解决当时背景下的主要矛盾，也体现了在主要措施和主要方向上的连续性。

十年治气，站在新一轮的起点上，我们试图梳理三个“大气十条”，探究文件出台背景，总结成功经验，以期理清楚我国的治气思路以及其中蕴含的智慧。

铺开大气环境治理的历史卷轴，首先映入眼帘的时间节点就是2010年—2013年。彼时，从东北到华南，全国许多地方都发生了严重的大气污染，这一问题受到社会各界的高度关注。

2012年2月，经过国务院常务会议审议，新修订的《环境空气质量标准(GB3095—2012)》开始实施。新标准有两个不同寻常之处——一是由国务院常务会议审议，级别很高;二是首次纳入细颗粒物(PM2.5)和臭氧8小时指标，PM2.5标准限值与世界卫生组织《环境空气质量导则》第一阶段目标值一致，相当于与国际“低轨”相接。

也是从这时开始，通过测量每立方米的PM2.5浓度，成为判定空气质量好坏的一项重要指标，并且一直延续了下来。

2013年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市率先按新标准开展空气质量监测。监测结果表明，74个城市PM2.5年均浓度为72微克/立方米，达标城市比例仅为4.1%;京津冀区域13个城市PM2.5平均浓度为106微克/立方米，一个达标的城市都没有。

更让人揪心的是，2013年1月在京津冀区域连续出现了5次重污染过程，月初最重的一次，区域PM2.5浓度日均值达到460微克/立方米。PM2.5指数频繁爆表，污染程度之严重前所未有，不少学校停课、航班停飞、公交线路停运，空气污染切实影响了许多中国人的生活。

“当时的情况非常糟糕。”中国环境科学研究院研究员、大气环境领域首席科学家、国家大气污染防治攻关联合中心副主任柴发合，回忆起那时的场景仍十分感慨。

为此，以习近平同志为核心的党中央下定决心要治理大气污染。2013年9月，《大气污染防治行动计划》(以下简称“大气十条1.0”)重磅出台。

生态环境部总工程师、大气环境司司长刘炳江，对“大气十条1.0”的制定过程记忆尤深，称其“是多年来调研耗时最长、争论最激烈，也是修改得最多的一次”。

这套“组合拳”式的治理方案，覆盖机动车污染治理、煤炭消费总量控制、地区产业结构调整、减排考核等多个领域。很多机制都要重新建立，对于大气污染治理也提出了更加精细化的要求。

“大气十条1.0”提出，到2017年，全国地级及以上城市PM10浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右。

柴发合研究过，“大气十条1.0”执行前，治理比较好的城市每年PM10的下降幅度也只有1%—2%，要让京津冀区域PM2.5浓度5年下降25%左右，不付出3—5倍的努力和代价，很难实现预期目标。

“尽管这样难，却依然制定了这么高的目标，体现了中央对于快速改善当时空气污染状况的巨大决心。”柴发合告诉记者。

“大气十条1.0”是2013年—2017年间我国大气污染防治的纲领性文件。2014年2月，习近平总书记在北京考察时强调，“加大大气污染治理力度，应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措”。这进一步为我国大气污染防治指明了方向。

付出超常规的努力，自然也会有丰厚的回报。“大气十条1.0”创造了我国大气污染防治的奇迹。“动员社会力量之广、治理力度之强、空气质量改善幅度之大前所未有。”柴发合表示，“大气十条1.0”确定的45项重点工作任务，全部按期完成。

监测数据显示，2017年，全国338个地级及以上城市PM10平均浓度比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角区域PM2.5平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均浓度从2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，超额完成了“大气十条”提出的阶段性目标，有力推动了产业、能源和交通运输等重点领域结构优化，大气污染防治的新机制基本形成，创造了大气污染防治的中国模式。

全国煤炭消费总量5年来持续下降，1.4亿吨地条钢全部清理完毕，5年淘汰黄标车和老旧车2000多万辆，从2012年国家还没有PM2.5的例行监测站点到2017年1436个国控监测站点全部具备PM2.5等6项指标监测能力……5年来，在全面实现空气质量改善目标的基础上，支持这些空气质量改善的重大工程和重大措施也超额完成，解决了多项大气污染防治难题。

在这个过程中，新修订的《大气污染防治法》(2016年1月1日实施)将“大气十条1.0”实施以来行之有效的措施法治化，为大气污染防治提供了坚实的法律基础。

2017年是“大气十条1.0”第一阶段目标的收官之年。实施5年来，我国大气污染防治工作已经进入攻坚期。尽管全国空气质量总体改善，重点区域明显好转，但以PM2.5污染为主的大气环境形势仍然十分严峻。

2017年，全国338个地级及以上城市中只有99个城市达标，多数城市处于超标状态。与此同时，重污染过程仍然多发。2018年2月27日，原环境保护部举行例行新闻发布会，彼时京津冀及周边地区正在经历2018年以来的第5次重污染过程。

究其原因，是二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等大气污染物年排放量仍然处于千万吨级的高位，远远超过环境容量。“持续减排的压力非常大。能控制的已经控制了，后面要围绕科学化、精准化来制定控制措施。”柴发合告诉记者。

那次新闻发布会上，刘炳江对当时的形势作出判断：传统煤烟型污染与PM2.5、O3污染等新老环境问题并存，生产与生活、城市与农村、工业与交通环境污染交织，末端治理减排空间越来越小，环境压力居高不下，产业、能源、交通运输结构调整和生产、生活方式转变更加迫切。

要把“大气十条1.0”中形成的好经验保留下来，同时要找到解决大气污染问题的长期方案。

2018年7月，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(以下简称“大气十条2.0”)由国务院印发，这个文件普遍认为是为承接“大气十条1.0”而发布的。从“打好”到“打赢”，一词之变，体现了决策者打胜仗的决心，更体现了战役的整体性、全局性、全面性。

“大气十条2.0”时间跨度为3年，其设定的环境空气质量目标，延续了“大气十条1.0”以颗粒物浓度降低为主要目标同时降低重污染天数的思路，另一方面，考虑到蓝天保卫战时间与“十三五”剩余时间重合，目标就是要求各地完成“十三五”约束性指标。

经过3年努力，大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放，进一步明显降低PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善环境空气质量，明显增强人民的蓝天幸福感——这“四个明显”，是“大气十条2.0”提出的大气污染防治工作的总体目标。

为达到目标，行动计划以精确的数字提出了系列具体指标：到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上;PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上。

如果说大气污染治理初期是直奔主题、末端治理，很多措施见效比较快，那么到了第二阶段，要实现持久长效的大气环境质量改善，靠的就需要从源头上进行控制了。

为此，“大气十条2.0”提出了更加精准的举措。如重点区域调整，将实现稳定达标的珠三角区域调出，将大气污染问题逐步凸显的汾渭平原纳入;又如四大结构调整，燃煤方面瞄准散煤替代、机动车污染治理瞄准柴油货车等。

同时，针对秋冬季重点区域重污染天数占据全年重污染天数90%以上这一现状，抓好秋冬季大气污染防治成为全社会共识。为了抓住“治气”的“牛鼻子”，解决老百姓的心头之患，自2017年起，生态环境部连续多年开展重点区域秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。

为逐个击破治污目标规划好路径图后，各地各部门狠抓责任落实，交出一份收官之年的优异“成绩单”。在2021年2月生态环境部举行的例行新闻发布会上，刘炳江向社会通报：“超额实现‘十三五’提出的总体目标和量化指标，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》圆满收官。”

秋冬季大气污染攻坚成效也十分显著。2020年四季度，京津冀及周边地区、汾渭平原39个城市PM2.5平均浓度为62微克/立方米，比2016年同期下降39%;重污染天数比2016年同期下降87%。

在保卫蓝天的过程中，科技支撑的力量越来越显著。据柴发合回忆，为了摸清大气重污染成因与来源，还组建了一支专攻大气污染治理的科研“国家队”。这支队伍共有295家科研单位、包括20名院士在内的2903名科技工作者加入进来，国务院为此设立专项资金5.75亿元。

新组建的国家大气污染防治攻关联合中心，推出“一市一策”跟踪研究机制，在区域治理上不断创新。中心派出28个团队深入京津冀及周边“2+26”个城市，为当地大气污染防治“把脉”，帮助地方政府制定短期的污染防控措施和长期的空气质量改善方案。

污染防治攻坚战阶段性目标任务超额完成，蓝天保卫战成效尤其显著。2020年末，生态环境部宣布，2013年—2020年，我国首批实施新空气质量标准的74个城市PM2.5浓度下降48.6%，优良天数比率上升17.9个百分点，重污染天数下降八成以上，蓝天白云、繁星闪烁渐成常态。

回首过去，“大气十条1.0”实施至今已超十年。走过十年治气之路，我国画出一条全球大气污染治理速度最快的曲线。

大气污染防治十年来的成效，十分耀眼。且看2013年—2022年的成绩单：十年间，我国GDP总量增长了69%，PM2.5浓度下降了57%，实现了十连降，重污染天数减少了92%，二氧化硫浓度降至个位数。特别是北京市，2013年PM2.5浓度是89.5微克/立方米，2022年是30微克/立方米，重污染天数从58天降到了3天。全国二氧化硫和氮氧化物排放量由2000多万吨，分别下降到300万吨、900万吨左右，分别下降了85%和60%。

更喜人的是，我们在空气质量明显改善的同时，经济也实现快速增长，人民群众的蓝天获得感和幸福感显著提升。

我们来看几个结构调整的例子。

能源领域结构优化调整是推进空气质量改善的最主要措施。十年间，我国能源发展呈现典型的“绿肥黑瘦”，能源消费总量2022年同2013年相比增长了22.9%，煤炭消费总量仅增长了4%左右，也就是1亿多吨，而上一个十年，煤炭消费总量增长了128%，高达23亿吨。

2015年中央部署供给侧结构性改革，国务院出台钢铁、煤炭行业化解过剩产能等系列政策。截至2022年底，全国一共淘汰落后产能和化解过剩产能钢铁约3亿吨、煤炭10亿吨、水泥3亿吨、平板玻璃1.5亿重量箱，钢铁企业数量减少了20%左右。

近几年机动车排放标准实现“三级跳”，对应的油品质量也是“三级跳”，我们国家现在机动车排放标准与发达国家基本一致。

……

爬过了一个又一个坡，迈过了一个又一个坎，十年大气治理成效有目共睹。但与此同时，我们必须认识到，我国大气环境形势依然严峻，部分地区秋冬季PM2.5污染突出，大气环境问题的长期性、复杂性、艰巨性仍然存在，空气质量与保护人民身体健康的要求、与美丽中国建设目标仍有较大差距。

面对新的难题，下一步，空气质量改善之路要朝哪个方向前进?本文开头提到的《空气质量持续改善行动计划》(以下简称“大气十条3.0”)应运而生。

在国务院政策例行吹风会上，刘炳江表示，在总结过去十年大气污染治理工作的基础上，“大气十条3.0”传承延续了“大气十条1.0”和“大气十条2.0”行之有效的经验做法，主要是“减煤、汰后、控车、治污和抑尘”的五大路径。

这个行动计划，被业界称为“目前为止我国大气治污史上最切实可行措施的集大成者”。观察可以发现，“大气十条3.0”更突出协同减排，各项措施统筹兼顾空气质量改善与经济高质量发展，比以往的治气顶层设计更加精准，可操作性也更强。

首先是体现了鲜明的新时代特征，以协同推进降碳减污扩绿增长为抓手。PM2.5和臭氧污染协同控制是“十四五”大气污染防治的焦点和难点，文件既强调以降低PM2.5浓度为主线，以减少重污染天气和解决人民群众身边的突出大气环境问题为重点，又统筹推动氮氧化物和挥发性有机物(VOCs)减排，发挥PM2.5和臭氧协同治理的效能。

其次是提出了更加细化的目标，保持大气污染治理方向不变、力度不减。到2025年，全国地级及以上城市PM2.5浓度比2020年下降10%，重度及以上污染天数比率控制在1%以内;氮氧化物和挥发性有机物排放总量比2020年分别下降10%以上。京津冀及周边地区、汾渭平原PM2.5浓度分别下降20%、15%，长三角地区PM2.5浓度总体达标，北京市控制在32微克/立方米以内。

再就是治理区域和措施更加精准，推动污染防治和经济发展协同双赢。随着大气污染防治工作的持续推进，部分非重点区域城市大气污染问题逐渐凸显。鉴于此，基本稳定达标的长三角南部城市不再列入重点区域，苏皖鲁豫四个省份交界地区城市由于污染比较突出而被纳入。措施方面，文件中关于交通领域的绿色低碳转型量化指标最多，措施最细最具体。文件明确到2025年，铁路、水路货运量比2020年分别增长10%和12%左右;重点区域公共领域新增或更新公交、出租、城市物流配送、轻型环卫等车辆中，新能源汽车比例不低于80%;等等。

蓝天常在、空气常新是新时代人民群众的热切期盼，也是美丽中国建设的愿景之一。近日发布的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，对新时代新征程全面推进美丽中国建设作出系统部署，明确了持续深入打好蓝天保卫战等重点任务。

采访中，生态环境部环境规划院大气环境规划研究所所长雷宇向记者分析了“大气十条3.0”与《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》之间的关系。雷宇认为，“大气十条3.0”目光长远，在强调攻坚的基础上，更多兼顾空气质量持续改善的需求，一些关键的工作任务更聚焦发挥长效作用。同时，重点谋划了美丽中国建设第一阶段的工作任务，探索了深入推进结构调整和制度建设的路径，将会为接下来美丽中国全面建设工作打下一个坚实的基础。

蓝天保卫战是一场硬仗，不可能一蹴而就。三个“大气十条”相互之间既有传承又有创新，每一个“大气十条”都有其不同的历史使命。但最终目标只有一个，都是为了蓝天白云常驻，为了实现空气质量持续改善，为了美丽中国建设的宏伟目标早日实现。

编辑：郑逢善 审编：ZMX