未成年人社会保护服务的实践困境与路径选择

一、基本背景

2013年5月，为探索建立未成年人社会保护制度，切实保障未成年人合法权益，民政部决定开展未成年人社会保护试点工作。S市作为首批20个试点地区之一，积极贯彻落实文件精神，并通过项目化运作的形式引入社会服务机构，为困境未成年人提供专业化的社会工作服务。作为第三方评估机构，现代公益组织研究与评估中心先后两年持续为S市未保项目提供以“全程监管与评估”为特征，过程性评估与总结性评估相结合的评估服务，以全面检视项目各项工作的开展情况，客观测量项目成效，促进项目的规范运营与健康成长。

本文尝试透过第三方评估的视角，旨在运用评估方理解的S市未保项目的运作情况，分析其服务成效及其缺憾，以不断提升未保项目的服务质量与实践成效。经过前后两年的评估，评估方对未保项目的认识和理解不断加深，未保项目自身也在S市社会服务机构主动探索中不断发展。与两年前第一次评估接触相比，现在的未保项目越发成熟，不仅开创出了机制化保障、专业化服务、网络化管理、平台化运作的未成年人保护新局面，同时专业社会工作的嵌入，更是给救助系统工作人员、项目服务对象带来了诸多正面影响和积极改变。但另一方面，未保项目在推进过程中还面临诸多困境，亟待解决。

二、实践困境

（一）项目团队专业能力有待提高

一支规模结构合理、职责与分工明确、沟通协作能力强的专业人才队伍是项目健康持续运营和服务对象权益保护的重要保障。评估发现，由于S市本土社会工作发育程度较低，加之对专业人才吸引力不强，项目团队的人员资质难以得到有效保证，即使是团队中科班出身的一线工作人员也大多数初出茅庐，专业能力还存在一定不足，如理论与实务相结合的水平不高、项目规划与管理能力欠缺、对外沟通协作能力不强等，影响项目服务的深度和效果。另外，社工在介入校园暴力、家庭暴力等对未成年人权益受到侵害的事件时，由于其自身能力、职业权能有限，难以有效保证未成年人权益得以有效维护，并有可能对项目的一线社工自身安全造成威胁。

（二）项目服务管理水平有所欠缺

项目服务管理是决定项目能否正确有序推进的重要一环，主要包括计划、实施、控制、监测、修缮等内容。S市未成年人社会保护试点工作通过项目化的形式由社会服务机构运作，需要较高的项目服务管理能力作为支撑。但评估显示，未保项目服务管理的整体水平一般，项目化运作的元素不够凸显、规范性不强，具体表现在项目需求调研精准度不高、项目目标设置所体现的社会效益不明显、项目过程管理机制不完善及执行力度不够等方面。

（三）项目提供精细化的服务受限

S市未保项目的服务对象以五类未成年人为主，并兼顾一般未成年人。一般而言，不同类型的未成年人具有不同特征的需求与问题，因而工作重点与服务内容也存在一定的差异。但从目前项目的人员配置及联动机制来看，项目团队在实际工作中面对服务覆盖面广、服务对象分散等客观情况时，实际难以针对不同类型的困境未成年人提供高质量的差异化、精细化的专业服务，工作重心总是无奈地落脚在完成既定的项目量化指标上，项目服务的整合效应未能有效显现。另外一个存在的客观环境是，当前未成年人保护法法律条目操作性不强，难于在实践过程中有效界定未成年人所处困境及程度。

三、路径选择

（一）发展内生性力量，打造专业服务团队

针对项目团队专业能力存在的不足，一方面既需要委托方配套一定的政策和资金，为项目运营方开展督导、培训工作提供良好的支持环境与资金保障，也可邀请项目团队积极参与政府救助系统组织的专业培训，并提供一定的外出参观学习交流的机会与平台。另一方面，项目运营方需制定科学系统的督导和培训机制，定期对项目团队进行督导，提供实效性强的督导服务，并利用机构内部培训资源和外部培训机会，加强对项目工作人员的支持，强化工作人员的专业服务理念和服务技巧，提升其专业理论与实务素养，努力打造一支理论素养高和实务能力强的学习型团队，为优化服务质量、创新服务品牌奠定坚实的人力资源基础。最后，应当对介入未成年人社会保护服务项目的社工给予制度和法律层面的保护，保证其在服务过程之中权益的维护。值得注意的是，专业社会工作者通过未保项目嵌入到传统的救助系统中，应警惕所谓的“专业霸权”，在工作中主动向政府救助系统工作人员、社区工作者等传统的行政性社会工作学习取经，并有技巧地传导社会工作理念、方法，将专业社会工作与行政性社会工作有效统合起来，重视整合社区社会资源。

（二）完善项目管理机制，提升项目管理水平

首先，继续优化项目规划设计，从项目源头上凸显项目化运作的元素。一是不断完善需求评估工作，作为项目研发的出发点。这里需要强调的是，需求不单指服务对象的需求，同时还需兼顾项目委托方以及合作方等利益相关方的需求与期望。二是优化项目目标设计，明确项目成效目标。主要体现在围绕成效目标形成时间上合理推进、逻辑上相互联系的多层次具体目标。其次，根据项目实际工作的经验和需要，结合项目管理的理论知识，建立正式的项目管理机制，完善项目化的运作思路与服务方式。特别是需要增强项目档案管理、沟通管理、时间管理、风险管理与变更管理的意识与能力，构建未成年人社会保护联动机制，强化各部门的合作互通，增强项目运营的规范性。

（三）寻找利益契合点，构筑社会保护机制

在社会协同参与、项目化运作的总体思路下，一方面项目运营机构需不断挖掘服务对象的需求，进而开发打造更加具有针对性的服务项目，最大限度地满足服务对象的多元化需求。具体而言，“双工联动”(社工+义工)、“三社联动”可能是两种值得借鉴的思路，而这其中尤为重要的是找到各个主体之间的利益结合点。需要指出的是，寻找利益契合点只是合作的开始，在利益契合点的基础之上做好品牌服务，进而实现共赢才是最终指向。另一方面，应当探索构筑长效的未成年人社会保护机制。如今，专业社会工作得以广泛扎根发展，虽然存在多元运营主体，但需找其共同目标与指向，将所在地域拥有的社会资源整合，切实发挥社会工作在当今社会治理体系中的重要作用。鉴于社工在基层治理中的重要作用，可以围绕社会工作者设计“社工+X”整体性儿童保护框架，确保在未成年保护工作中，公安、学校、妇联、居委等相关主体能够依据相关政策介入，实现对于未成年人的长效社会保护。基于此，彼此之间的合作才会坚定而弥久，服务对象才会长期从中获益，进而摆脱困境，不断发展成长。

四、小结

S市未成年人社会保护试点工作是一项系统的社会工程。首先，社会服务机构要从服务对象的实际需求出发，在工作中有的放矢。一方面，注重经验的总结提炼，致力于将项目工作形成标准化的流程和机制，完善现有的项目工作模式，打造项目品牌。另一方面，需发挥其社会性、专业性的优势，致力于为服务对象提供更加有效的专业服务。其次，社会服务机构要从服务对象的广泛需求入手，联动不同主体的工作目标和资源网络，从一种“形式”嵌入迈入“实质”嵌入，将社会工作的专业力量和理念更多地导入服务对象权益保护。最后，构筑未成年人社会保护长效机制需要充分发挥公安、学校、妇联和居委会等相关主体的能力，因此应当探索保护机制的具体流程及其相关主体的工作内容，并通过完善现今各主体工作制度予以落实。唯此，专业社会工作才能撬动更多体制内的改革，在获得更深层次的嵌入性发展机会的同时，促进未成年人社会保护事业的不断发展。

编辑：涂传博 审编：GHB