关于推动社工服务融入社会养老服务的研究报告

一、引言

自党的十六届六中全会发出“建设一支宏大的社会工作人才队伍”号召以来，中央有关部委先后制定了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》(以下简称《社工意见》)和《社会工作专业人才队伍建设中长期规划》(以下简称《社工规划》)。国家《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》出台和修改后的《中华人民共和国老年人权益保护法》颁布实施之后,社会工作服务和社会养老服务体系建设都被提到了重要位置。积极应对人口老龄化社会的到来，尽快建立与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，迫切需要社会工作服务的推动和支撑。本文根据潍坊实际，结合外地经验，提出社会工作服务融入社会养老服务体系建设的相应对策和建议，以期引起社会各界的关注和重视。

二、社会工作服务与政府购买社会工作服务

应当看到，积极发展社会工作，对于解决社会问题、协调社会关系、缓和社会矛盾、促进社会和谐发展，具有极为重要的意义。为此而开展的社会工作服务是社会工作专业人才运用专业方法为有需要的人群提供的包括困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调、社会功能修复和促进个人与环境适应等在内的专业服务，是现代社会服务体系的重要组成部分。政府购买社会工作服务，是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。民政部、财政部出台的《政府购买社会工作服务指导意见》，第一次从国家层面明确了政府购买社会工作服务的指导思想、基本原则、总体目标以及购买主体、对象、范围与程序，在制度建设上取得了突破。

三、潍坊市社会工作服务及社会养老服务体系建设情况

(一)稳步发展中的社会工作服务

我市自2007年以来，以社会工作人才队伍建设试点为契机，以建立现代社会工作制度为目标，以项目实施为载体，从社会工作专业人才的培养、使用、评价、激励入手，认真贯彻落实《社工意见》、《社工规划》，在全市积极开展社会工作服务标准化示范创建，社会工作服务基础逐步夯实。社会工作服务体系建设取得一定进展：

一是服务队伍不断壮大。随着社会工作教育培训和职业水平评价的深入开展，全市社会工作专业人才总量逐年增加。截止2013年底，全市持证社会工作专业人才已有521人，列全省第三。2014年全国社会工作者职业资格报名人数为3260人，按历年正常20%左右的通过率预计，将有652人成为持证社工，持证社工总数将超过1200人;二是服务平台不断拓展。市直及各县市区各类民政事业单位率先设置社会工作专业岗位;奎文区、诸城市、寿光市指导社区设立社工服务站，设置社会工作专业岗位。三是服务设施不断完善。全市绝大多数街道或社区设立了家庭综合服务中心，为社会工作服务开展提供专门场地、配备专门设施。市社会福利院、寿光市社会福利中心等服务机构将社会工作硬件设施建设纳入机构发展总体规划，并被民政部公布为全国首批社会工作服务标准化示范单位。四是服务政策不断出台。《潍坊市政府购买养老服务实施办法(试行)》(潍民字〔2012〕63号)、潍坊市委、市政府《关于加强社会工作专业人才队伍的意见》(潍发〔2013〕10号)相继发布实施。五是服务成效逐步显现。奎文区东关街道苇湾社区、工福街社区等通过社会工作专业人才的组织引导，充分调动居民尤其是“五老”人员(老干部、老党员、老模范、老复员退伍军人、老知识分子)参与社区社会管理服务，开展“时间银行”志愿服务活动，壮大了社会工作服务力量。

(二)全面推进的社会养老服务体系建设

近年来，我市坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，不断创新理念，强化综合措施，初步建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的适度普惠型社会养老服务体系。在推进社会养老服务体系建设工作中，各级坚持“五化”发展方向，形成了富有特色的“潍坊养老模式”。

1.机构建设网络化。大力推进市、县、镇街、社区四级养老服务机构网络化建设。在市级，新建一处社会养老示范基地。在每个县市区及镇街分别建设1处社会福利中心和1处老年福利服务中心。在社区重点加强老年人日间照料中心建设。

2.扶持政策配套化。先后出台了《潍坊市社会福利机构管理办法》、《关于推动社会化养老服务机构发展的意见》等一系列扶持政策。2012年5月市政府出台了《潍坊市城镇“三无”人员供养办法》。

3.投资主体多元化。积极引导鼓励社会力量投资兴办养老服务机构，实现了政府、市场和社会的良性互动。 目前全市登记注册的社会兴办养老机构已达56家，正在筹建的近20家，拟投资达160多亿元，其中过10亿元的3家。

4.服务手段信息化。依托自主研发的社区信息化管理服务平台，建立健全了老年人信息数据库。建立了潍坊市12343民生万事通养老服务系统， 24小时免费为老年人提供全方位服务。研制了老年人专用手机，成为深受老年人喜爱的“好帮手”。

5.运行模式多样化。采取了公建民营、民办公助、合资合作、连锁经营、购买服务、医养结合、互助养老等多样化的运行模式，有效地推动了潍坊市养老行业的发展。潍坊鹤翔安养中心与日本富山县明寿会开展合作，注册成立了“中日合资潍坊鹤寿介护技术有限公司”，成为合资合作的典范。

四、发展中的瓶颈制约

我市同全国一样，社会工作服务的发展尚处于起始阶段，宏观社会环境亟待改善;社会工作机构数量少、功能弱，主要表现是：

(一)认识不到位。不少地方和单位党政领导缺乏对社会工作和社会工作服务机构的性质和重要性的认识，支持和引导力度不够;社会上对社会工作的认同度较低，社会工作服务机构的建立和作用没有引起普遍重视。

(二)政策制度不完善。2012年6月潍坊市政府出台的《潍坊市社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》中，提出在居家养老服务中提出要为居家老人提供精神慰藉等服务。但没有提出这类服务由哪类专业人员开展，社会工作服务还没有被纳入到文件中。2012年潍坊在全省率先制定了《关于推动社会化养老服务机构发展的意见》，文件提出对困难老人采取政府补助和购买服务的方式，却没有提出政府需要为老年人购买哪些服务，未涉及社会工作服务的内容。已有的《社区居家养老服务人员管理规范》规定三类服务人员，未将社会工作者纳入其中。

(三)人才数量严重不足。截至2013年潍坊市共有注册社会工作者521人，其中绝大部分是民政系统内的工作人员，属于兼职社会工作者。2012年11月寿光民政局在潍坊率先设置41个社会工作岗位，这标志着民政系统的事业编制人员有了专业的社会工作师职称系列。但许多社区没有专职社工岗位，一些民政事业单位也没有专职社工，兼职社工未从事社工的工作，所以社会工作专业的人才缺口还很大，投入养老服务领域的社工力量相当薄弱。

(四)社会工作服务组织数量少、功能差。相对于慈善总会等社会公益类组织，社会工作服务组织的建立起步晚，数量和覆盖还有很大差距，远不适应当前社会工作事业发展的需要。从现有情况看，在市社会组织管理办公室注册的社会工作机构有4家，但由于成立时间短，除市社会工作协会外，其它几家还没有正式承接购买服务。还停留在对养老的调研层面。

五、社会工作融入社会养老服务体系建设的切入点和着力点

潍坊市委市政府对当前及今后一个时期加快社会养老服务体系建设的总体要求是，坚持以党的十八大精神为指导，以实现老有所养为目标，认真贯彻落实国家《社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》。为达到我市社会养老服务体系的总体目标，社会工作服务有以下切入点：

(一)加强社区养老服务人才队伍建设

由于人口老龄化进程与家庭小型化、空巢化进程相伴随，传统的家庭养老服务功能逐渐弱化，依托社区开展养老服务势在必行。各级要切实把社会养老服务体系建设的重点放在城乡社区，同时社会工作者应该发挥专业优势，针对老年人群体设计种类丰富的服务项目，努力满足老年人多层次、多样化的需求。社会工作人才在社区养老服务中可以综合运用专业方法，为社区内独居、空巢老人提供精神慰藉服务;组织社区老年人开展满足其需求的各项社区活动，增强社区老年人的交流互动，丰富老年人的精神生活;针对社区老年人的个性化需求，开展个案工作或家庭社会工作，缓解老年人家庭矛盾;链接资源，依托热心老年人家庭，兴办邻里养老互助点，倡导多种形式的老年人互助服务。潍坊市奎文区东关街道及寿光市的社区养老服务工作得到了群众认可，很重要的一点就是他们有一支素质过硬的社会工作人才队伍。目前这两个街道的持证社工数量分别是19人和17人，主要是社区领导及工作骨干。

(二)开展养老机构社会工作服务标准化建设

机构养老能够满足老年人的集中服务需求，尤其是为失能、半失能老年人提供专业化照料。养老机构应将社会工作人才使用情况作为机构发展的重要环节来抓，社会工作服务应逐步纳入机构常规服务内容之中。结合我市社会工作服务标准示范单位的创建标准，制定科学可行的养老机构社会工作服务标准，更好促使社会工作人才服务于老年人群体，运用专业方法提升老年人群体的生命质量。一是建立社会工作部门，组建过硬的社会工作人才队伍;二是建造适合开展社会工作服务的场所;三是完善机构内部社会工作相关制度;四是根据老年人的需求，制定相应的服务流程、标准及考核办法;五是根据实际，开展个案工作、小组工作、社区工作;六是参照相关行业档案管理方式整理、管理、保存好社会工作服务记录，纳入单位档案管理系统;七是加强现有服务人员的社会工作理念的灌输，做好继续教育培训工作。

(三)提升养老服务队伍专业化水平

养老服务队伍素质的高低，直接决定着社会养老服务的质量和水平。打造一支高素质的养老服务队伍，可以为社会养老服务事业发展提供人才支撑。一是大力开展专业学历教育。我市各高等院校，要结合专业结构调整，有计划地增设与养老相关的专业和课程，开展养老服务学历教育，加快培养老年服务管理、老年社会工作、心理咨询等方面的专业人才。二是加强职业技能培训。依托潍坊护理职业学院、潍坊市养老服务示范基地、潍坊华都颐年园老年护理学校等机构，利用两年时间，分级对全市养老护理员和管理人员进行培训。三要鼓励开发社工岗位。开发养老服务公益性岗位，积极引入专业社工人才，加快培育志愿者队伍，努力形成专业人员引领志愿者的联动工作机制，不断提升养老服务科学化水平。

(四)在居家养老服务中提供“有别于传统服务的个性化服务”

“有别于传统服务的个性化服务”出自于最近出台的《全国社会工作服务示范创建标准》(民函〔2013〕133号)。市委、市政府提出的以居家为基础开展养老服务，是以社会工作服务进家庭为标志。

居家养老服务是知识性、技术性较强的职业，需要社工专业人员的积极介入和优质服务。它要求根据老年人的实际需求，编制区域居家养老服务项目，拓展居家养老服务内容，引导养老服务组织为老年人提供多样化服务。在居家养老中设置社会工作岗位，确立职业化的居家养老社会工作者，他们运用个案工作的方法，对有心理、情绪、行为问题的老年个案提供咨询辅导;运用小组工作方法，通过小组成员之间的互动和互相影响，增进相互支持，帮助小组成员利用活动过程来应付和解决老年人的身心健康、社会适应等方面存在的问题，从而促进小组成员发生转变并得到成长;运用社区工作的方法，通过发动和组织社区内老年人参与集体行动，以发现和确定老年人在社区中的问题，动员社区资源预防和解决这些问题，促进老年人的社区参与，改善老年人与社区的关系，培养老年人的自助、互助与自决精神。

(五)加强政府购买服务的财政投入

政府购买服务是先进地区较为普遍的一种做法。香港地区，主要采取政府购买养老服务、社工全面参与的做法。成都锦江区政府通过购买服务的方式，为符合条件的老年人发放“养老服务券”，老年人凭该券有选择性地到相关老年服务机构就可享受到服务。广州地区社工人才队伍建设的典型——广州市老人院，该院招聘社工专业毕业生打造社工专业人才队伍，形成了一套行之有效的社会工作介入手法和服务模式，拓展了养老服务领域的社会工作方法。

全国范围内政府购买社会工作服务的先进经验值得我们学习借鉴，它是有效推动社会工作服务普及的重要方向标。我市应将中央关于推动社会工作人才队伍建设的各项保障政策措施落实到位，根据《政府购买社会服务的意见》制定出符合本市实际的具体意见。对于政府购买社会工作岗位和社会工作项目提出明确要求，纳入财政预算管理，这将有助于养老服务领域岗位开发和养老服务项目编制，真正让专业社会工作人才进入养老服务领域，提升现有养老服务的水平，满足我市老年人日益增长的多样化的服务需求。

(六)加快培育发展民办社会工作服务机构

民办社会工作服务机构是集结社会工作者的重要组织。老年人群体是社会工作者常常需要关注的弱势群体，社会工作者有一套适合该群体的老年社会工作服务方法。而潍坊市目前缺少民办社会工作服务机构，这制约了社会工作专业化的发展。要与转变政府职能、建设服务型政府相联系，坚持培育发展和监督管理并重，加快发展一批覆盖养老领域、专业服务能力强、管理规范的民办社会工作服务机构，为社会工作专业人才提供发挥作用的平台。尽快根据中央《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，结合我市经济社会发展情况，制定出《关于促进民办社会工作机构发展的实施办法》，为民办社会工作机构的发展提出政策支撑和财政支持。

将社会工作服务融入社会养老服务体系建设，还需要各级党委、政府的高度重视和各部门、各行业的大力支持。当前，要着力抓好五个方面的工作：

一是落实服务政策，加快相关政策与标准研制步伐，使社会工作服务及政府购买社会工作服务在我市社会养老服务体系建设中发挥重要作用。二是建好服务队伍，落实我市《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，在深化人才培养和完善人才评价机制方面积极作为。三是开发服务岗位，抓好养老事业单位社会工作岗位设置，进一步落实民政部和人力资源社会保障部制定的民政事业单位岗位设置政策。四是实施服务工程，按照我市《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》及《关于扩大社会工作服务标准化试点的意见》，探索开启养老服务领域的社会工作服务标准化工程。五是强化服务成效。要增强成效意识，把满足老年人服务需求作为衡量社会工作服务成效的根本标准;加强社会工作专业方法运用;健全评估机制，研究制定可量化的评估指标体系，探索第三方评估。

本文由潍坊市社会工作协会 张新民 孙艳红 单莉 陈晓 供稿

[参考文献]

[1]中共中央组织部文件，2011，《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》(中组发〔2011〕25号)。

[2]中共中央组织部文件，2012，《国家社会工作专业人才中长期发展规划2011-2020》(中组发〔2012〕5号)。

[3]民政部文件,2012,《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发〔2011〕196号)。

[4]国务院办公厅文件，2011，《关于印发社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)的通知》(国办发〔2011〕60号)。

[5]潍坊市委市政府文件，2012，《潍坊市政府购买养老服务实施办法(试行)》(潍民字〔2012〕63号)。

[6]《山东省民政厅、潍坊市人民政府共同推进潍坊市综合配套改革试点 加快民政事业创新发展合作协议》，2011。

[7]潍坊市人民政府办公室，2012，《关于推动社会化养老服务机构发展的意见》。

[8]潍坊市人民政府办公室，2012，《潍坊市社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》(潍政办字发〔2012〕30号)。

[9]潍坊市民政局文件，2012，《潍坊市城镇“三无”人员供养办法》。

[9]潍坊市民政局文件，2012，《潍坊市城镇“三无”人员供养办法》。

编辑：涂传博 审编：GHB