德国社会工作立法的演变特征

在西方国家，尤其是欧洲国家，社会工作与立法密切相连。社会工作的出现是为了应对某个国家某一历史时期所出现的特定社会问题或社会危机，而社会立法尤其是社会工作立法，则是一种确保社会工作得以实施、确保其目标和思想得以贯彻的法律途径。由此观察社会工作和社会工作立法的功能，就不难推出一个假设：社会工作以及社会工作立法的发展是随历史文化的变迁、社会经济的变化、新型社会问题的出现而不断变化的。那么，西方的社会工作立法，其演变过程究竟呈现出一种什么特征呢?这种演变规律对中国有着怎样的启示?本文以德国及其社会工作领域中最为重要的《社会法典》第八部《儿童与青少年专业工作法》(SGB VIII/KJHG)为例，分析西方社会工作立法的历史演变规律，并思考它对中国的启示意义。

德国《社会法典》( S G B )中大部分为宏观层面的社会政策性立法， 它们为执行这些政策与法律的微观层面的社会工作提供了最有力的法律依据、法律基础和框架条件，其中， 《社会法典》第八部《儿童与青少年专业工作法》与社会工作的关系最为密切，它为社会工作功能目标的确立、服务领域的细化、实施机构的合作、人员和资金的保障进一步提供了详尽的法律依据和基础。但当今德国成熟的社会工作立法并非一蹴而就，而是经历了较长的历史演变和发展的过程。

《儿童与青少年专业工作法》(KJHG)的前身是1922年魏玛共和国颁布的《帝国青少年福利法》(RJWG)。该法律颁布的背景主要是为了应对第一次世界大战所遗留的一系列社会问题，比如儿童青少年问题：很多孩子在战争中失去父母、失去家园，得不到家庭照料，必须在家庭以外的环境中成长。为了应对这一问题，国家必须承担起儿童青少年成长的“监督者”的角色，甚至是“教育者”的角色。继该法律之后，1923年魏玛共和国又颁布了《青少年法庭法》( J G G )。这两部法律为德国日后的儿童青少年与家庭专业工作奠定了法律基石。《帝国青少年福利法》规定：每个地方政府都必须设立“青少年事务局”，全面负责儿童青少年和家庭事务。它主要承担三重角色：一是服务规划者。负责总体规划儿童青少年与家庭专业工作服务，调查了解当地的儿童青少年和家庭状况与整体需求，确保有足够的服务机构。二是服务提供者。直接面向儿童青少年和家庭提供各类服务。三是服务资助者和监督者。与非官方的社会服务机构建立合作关系、签订服务合同并为其提供经济资助，同时与其签订质量保障与质量发展合同，监督其服务工作。

《帝国青少年福利法》于1961年被更名为《青少年福利法》(JWG)，1991年被修订为《儿童与青少年专业工作法》并被编入《社会法典》第八部。与1922的立法相比，修订后的《社会法典》第八部《儿童与青少年专业工作法》具有以下三个演变特点：一是将工作重心从“监督”“干预”转向“预防”。最初设立青少年事务局的目的是为了强制性监督和干预家长或监护人养育子女的义务， 若父母或监护人因各种原因不具备教育子女的能力，青少年事务局有权将孩子带出家庭。由此，国家专门设立了一些住所型、全日制的“儿童青少年寄宿教养机构”，由专业社会工作者或社会教育学者陪伴和教育他们，替代家庭的教育角色。但因这类机构花费巨大且效果欠佳， 遭到人们猛烈地批判。作为回应，20世纪90年代起修订后的立法将工作重心从干预、救火转向预防， 兼顾监督者角色。二是将服务群体从“问题或困境儿童青少年”扩展到“大众儿童青少年”。既然工作重心是预防，那么对服务对象就不再进行“有问题”和“无问题”的区分，儿童与青少年专业工作面向全体儿童青少年和家庭。即从广义教育的角度促进儿童青少年的健康成长， 而不是只面对问题群体进行干预和矫正。三是从“单一面向个体的工作” 转向“兼顾环境的工作”，尤其是加强对家庭的支持和辅助力度。修订后的立法从社会教育学视角理解儿童青少年的成长和发展，因此兼顾个体与环境双重视角，不仅针对儿童青少年自身工作，更将工作重心转向为其创造良好的社会生态环境。

《社会法典》第八部《儿童与青少年专业工作法》的以上三个演变特点，更加清晰地体现在其主要任务中。根据第11-60条，儿童与青少年专业工作的主要任务含“服务项目与内容”(第11-41条)以及“其他任务”(第42-60条)两部分。其中，第二章第11-41条规定了以下四种任务类型或工作方向的服务项目和内容。

第一类任务是促进儿童青少年(自身)的成长与发展，包括以下服务项目和内容：青少年工作、青少年社会工作、教育性儿童与青少年保护工作等。青少年工作与青少年社会工作的区别在于：青少年工作主要是指面向所有儿童青少年的开放性工作，比如校外教育、业余生活与体育活动、青少年之家的工作。而青少年社会工作主要是指面向有特定问题或特定需求的青少年群体，其中包括青少年就业社会工作和学校社会工作两个重要的服务领域。这一类任务主要面向儿童和青少年。

第二类任务是促进对家庭的教育，包括以下服务项目和内容：家庭培训、家庭咨询、分居咨询等，其目的是面向家庭和成人，协助其建立良好和睦的夫妻关系和家庭关系，正确处理分居和离婚等情况。这一类任务主要面向家庭和家长。

第三类任务是促进日间照管机构中儿童的成长，其中包括以下服务项目和内容：托儿所、幼儿园、小学生课后照管机构等。在此笔者要补充说明的是：在德国，幼儿教育属于社会教育学的工作范畴，其财政开支和人员数量在社会教育学领域中所占比例最大。这一类任务主要面向儿童，主要功能是对家庭教育进行补充和协助，使年轻父母减少或摆脱育儿和工作之间矛盾的困扰。

第四类任务是协助、补充家庭教育或替代家庭教育，协助精神残障的儿童青少年融入生活，帮助年轻的成年人，其中又包括以下两类服务项目和内容：一类是流动型、协助或补充家庭教育的工作，如家庭教育咨询、小组社会工作、家庭社会工作;另一类是固定型/住所型、替代家庭教育的工作，如寄养家庭、收养家庭、儿童与青少年寄宿教养机构等。“流动型”一词基于社会工作形式和框架中的“来结构” 和“去结构”。“来结构”是指服务对象来到社会工作机构或服务处， 主动寻求帮助;“去结构”是指社会工作者去到服务对象处(如服务对象家中或者经常逗留的地方)，为服务对象提供帮助。因此，此处所说的家庭社会工作专指社会工作者进入案主家中开展工作。“固定型” 一词是指服务对象较长时间地处于一个固定住所或机构中，比如寄养家庭或者儿童与青少年寄宿教养机构。其中儿童与青少年寄宿教养机构面向所有无监护人以及有监护人、但因各种原因其监护人不具备抚养和教育能力的儿童与青少年，或者是面向被忽视、身心得不到照顾、无法得到教育的儿童与青少年。也就是说，“流动型”工作的主要功能是补充和协助家庭教育，而“固定型” 工作的主要功能是临时性或永久性替代家庭教育。

以上分析显示，该法典具有“双重视角”特征：一是面向儿童青少年自身(第一类和第三类任务);二是构建社会生态环境(第二类和第四类任务)。而所有工作的重心是支持和辅助家庭。这一特征与该法典明确的“社会教育学”思想密不可分，包括对儿童与青少年“教育”“成长”“社会化” 的理解。

除上述法典外，《民法典》第四部《家庭法》第1626-1666条也与社会工作密切相关，而这两部法律又均基于《基本法》第6条。《基本法》第6条对家长教育和照顾子女的权利和义务进行了明确规定：国家对此进行监督，只有在“儿童的身心健康和教育受到危害”的前提下，国家才可干预、限制家长的权利。这条法律体现了“辅助性原则”所倡导的家长-儿童-国家三者之间的关系，也构成所有与儿童青少年和家庭相关社会立法的基础。依照辅助性原则，养育子女的首要责任和义务在于家长或监护人，若家长在教育子女方面有困难，国家有义务对其进行辅助和支持， 但这种帮助不是为了取代家长的职责而是为了协助其增强或恢复职能。只有在儿童身心健康和教育受到危害，不能得以保障的前提下，国家才有权干预、限制家长教育子女的权利，这时国家从“监督者”“支持者”的角色转变为“教育者”。因此，“确保儿童的身心健康成长与教育”也成为《社会法典》第八部《儿童与青少年专业工作法》的核心灵魂。

德国《社会法典》第八部《儿童与青少年专业工作法》的历史演变是其社会工作立法发展规律的一个缩影，即从救火走向预防、从问题群体走向大众百姓、从个体走向环境、从紧急干预走向长远规划。这一演变规律对中国的启示是：立法是一个长期系统工程，为了避免走弯路，中国的社会工作立法必须从一开始就将重点放在对问题的预防上，注重兼顾干预原则;同时将工作重心从个体转向环境，尤其是对家庭的协助和支持。此外，与立法配套，中国需要一个统领全局，专门负责儿童青少年和家庭专业工作的专业性官方机构，比如儿童青少年与家庭局。

(作者系四川大学公共管理学院教授)

编辑：涂传博 审编：GHB