探索丨张良广：从社会工作视角看国家新区建设

编者按：

很长一段时间，国家级新区的发展似乎与社会工作没有任何交集，国家级新区更重要的是经济技术功能区，但是当国家级新区开始全方位思考城市发展，尤其要解决城乡公共服务一体化的时候，瞬间便释放出许多社会工作可以大显身手的机遇与空间。

城市是社会工作发育的土壤，中西方的社会工作最先都是在城市发育、壮大再逐步扩散出去的。这一方面与城市资源相对充裕有关，但同时也反映出城市社会问题集聚对社会工作需求的迫切性。我国社会工作在最先发展的10年里，东部地区部分城市借助政府购买服务的方式，初步建立起与自身城市发展相配套的社会工作体系。其中，许多国家级新区的表现尤为抢眼。

国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。1992年，上海市浦东新区作为第一个国家级新区获批建设，2012年9月广州市南沙新区成立，截至2016年6月，全国国家级新区总共18个。这些代表中国城市发展未来的国家级新区，一方面是科技创新、经济发展的桥头堡，另一方面也是社会治理、公共服务改革的实验区。

当前，从社会发展与社会治理角度对国家级新区的研究尚不多，对于社会工作之于国家级新区发展作用的论述更是少之又少。本文系广州市优势力社会工作发展中心研究团队对于广州市南沙新区开展社区治理与服务综合改革实验区的观察反思，以此作为思考社会工作参与下的国家级新区社会治理的案例，以飨读者。

理论追溯：

回到城市研究的源头

由于我国社会工作研究与实践的领域主要基于对象群体来划分，城市社会工作以及新城新区社会工作这些从空间角度来定义的社会工作论述很少被提及，这点与社会学形成了鲜明对比。在过去的100年里，芝加哥学派对社会学的发展影响深远，其中最为重要的就是对城市社会学的深入研究。1916年，帕克在其代表作《城市：对都市环境中人类行为之考察的建议》一书中指出，城市是各种特殊文化现象聚合而成的文化地区，近代社会的根本问题是城市社会问题，城市社区的结构和功能、组织和崩溃、过程和变迁是社会学的主要研究对象。自此发展起来的芝加哥社会学派，将研究的重点聚焦在城市的各种社会问题、城市生活方式和城市社会组织中，积极寻求城市问题的原因及对策，以帮助人们适应不可阻挡的城市化浪潮。

今日的中国，城市化是拉动经济增长与型塑社会生态的主要动力，社会工作必须对城市、城市化予以足够的认识与洞察，才能做到准确定位。透过回看芝加哥学派对于城市社会学的发现及分析，可以帮助时下的社会工作更为深刻地了解城市发展背后的肌理，从而为社会工作行动提供更为明确的指引。社会工作需要建立空间意识，只有如此才有可能建构起不同空间场域下的社会工作范式，诸如农村社会工作、城市社会工作、城中村社会工作、高新区社会工作等。

至此，不难看出空间视角下的社会工作更加强调其宏观视角，认为对不同空间“情境”的深刻理解是做好人群服务的重要前提。芝加哥社会学派对于城市研究的系统论述，能够让我们清楚城市形成的社会脉络，以及在这种脉络之下所触发的各种社会问题滋生蔓延的全过程。依据此视角，我们就会发现许多国家级新区大多是距离先前市中心较远的郊区，整个新区的建设过程可谓是城乡巨变、改天换日，城市面貌日新月异的背后是一系列更为复杂的城市化进程，一旦把握不准，就会诱发“城市病”。社会工作者被誉为社会发展的“工程师”与解决社会问题的“医师”，能否帮助国家级新区实现科学转型呢?政府与社会之间如何协同进步呢?这些在芝加哥学派的研究中并未给出现成答案，只能通过实践摸索。

社会工作需要建立空间意识，只有如此才有可能建构起不同空间场域下的社会工作范式。空间视角下的社会工作更加强调其宏观视角，认为对不同空间“情境”的深刻理解是做好人群服务的重要前提。

道路探寻：

国家级新区社会建设闯出一条新路

由广州市南沙区分别向东南与西南方向划出一条线，东边连接东莞、深圳直抵香港，西边连接顺德、中山、珠海延伸至澳门，形成了一个漂亮的A字形城市群，南沙位于A字的顶端。160多年前，中国近代历史在南沙掀开了第一页，金锁铜关见证了中华民族在南沙抗击外来侵略谱写的壮丽诗篇。珠水泱泱，潮水汤汤，时代的大潮再次涌起。2005年南沙由镇建区，2012年南沙区获批国家战略新区，2014年南沙自由贸易区正式启动。在经济发展的同时，2014年南沙成功申报“全国社区治理与服务创新实验区”，希望在经济发展的同时，实现社会建设的现代化。

南沙希望找到一条国家级新区借助经济社会同步发展，加快推进基本公共服务均等化的城乡善治之路。很长一段时间，国家级新区的发展似乎与社会工作没有任何交集，国家级新区更重要的是经济技术功能区，但是当国家级新区开始全方位思考城市发展，尤其要解决城乡公共服务一体化的时候，瞬间便释放出许多社会工作可以大显身手的机遇与空间。

事实上，许多地区都在关注城乡公共服务一体化，但多数过于零散，缺乏完整的制度设计。南沙在此次社区治理与服务综合改革实验区的创建中，重点突破的恰恰是围绕以民生为重点的城乡社区公共服务制度一体化，主要包括城乡公共服务基础要素的一体化、质量评估体系的一体化以及技术平台的一体化，最终实现城乡社区服务一体化的协同善治格局。在众多公共服务基础要素中，社会工作服务被作为一个要素加以重点推动，南沙由此形成了城乡社会工作服务并举的态势。社会工作被作为城乡公共服务一体化的一环，其目的不仅是为城乡居民送去专业服务，更重要的是社会工作在城乡社区居民需求与社会问题的调查、解决与倡导中，逐步成为南沙社会协同的新生力量不断壮大起来。

南沙将城乡公共服务一体化作为实现社区治理与服务创新的发展道路，显然与南沙发端于农村，在城市中心区迅速发展的背景下，城乡配套极不平衡的现实处境有关。与此同时，南沙也正在尝试解决城市可持续发展的诸多问题。城乡一体化不是完全意义上的城市化，而是实现城乡发展资源与权力的平等。而社会工作恰恰为南沙的城乡一体化埋下了以人为本、区别化对待地区发展与社群特质的伏笔，自此南沙的社会工作者开始关注农民的适应性及新移民的城市融入等问题，这些是在以往的国家新城社会变迁中少有人问津的社会议题。我们有理由相信，社会工作参与下的国家新城建设将会更加美好。

新城心城：

两座城如何融为一体

很多新城新区的发展走了一条“先经济后社会”的路子，即先集中精力搞经济建设，建厂房、办企业、促生产，做大经济蛋糕。这种发展模式下的新城区在经历快速发展之后，往往会陷入城市发展的危机，也就是很多学者论述的“只有产业，没有社会”的“鬼城逻辑”。南沙是否可以避免此类问题的产生呢?

2014年，南沙区正式出台了“促进同步共享建设成果机制的三年行动计划”，从机制上保障南沙经济发展以促进人的全面发展作为开发建设的出发点和落脚点。该行动计划，把南沙各项民生事业与开发建设同步规划、同步推进、同步发展，从人民群众最迫切、最关心、最现实的切身利益入手，持续改善民生，让新老南沙人同步共享开发建设成果，顺应群众对美好生活的期待。

据此，南沙创造性地提出了在建设一座面向未来的现代理想新城市的同时，在人民心中构筑一座以人为本的“心城”。南沙的“双城论”，从某种程度上吸取了中国新城新区建设的经验教训，是从全局性的角度重新定位“人与城”的关系。

新城主要体现在城市面貌的更新上，而心城则更加注重城市居民的内在感受。社会工作讲求“人在情境中”，两座城的建设，前者主要靠硬件建设，后者则重在社会建设，主要基于城市发展之于市民的正向体验。怎样才能建设一座人心之城呢?这不仅是南沙政府、企业及社会组织各界需要深入思考和践行的课题，也应成为每一座城市思考的终极命题。

人心之城最重要的就是要让城市回到善治的轨道上来，而城市的善治，归根到底是让生活变得更美好。在推动城市善治，建设人心之城的过程中，如何促进居民参与，倾听百姓声音，促进邻里互助，感受社区温暖……一个个具体问题的解决，需要政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手与社会工作协同之手的共同发力。社会工作在人心之城的构建中可以并能够扮演怎样的角色?有哪些成功的案例?在我们深入了解南沙区社会工作发展的基础上，我们看到南沙透过发展镇(街)家庭综合服务中心与村(居)社区服务中心，实现了南沙区范围内城乡社区社会工作服务的全覆盖，在此基础上，社会工作者开始关怀弱者、孵化组织、参与社区协商议事、举办邻居节、倡导社区互助。虽然很多做法还不够成熟，但是南沙的社会建设正在与城市建设同步前行。

协同共治：

城市发展的3.0阶段

新城新区往往经历三个阶段，我们将其称为“建设城市的1.0阶段”、“管理城市的2.0阶段”与“治理城市的3.0阶段”。所谓“建设城市的1.0阶段”，重在硬件设施;所谓“管理城市的2.0阶段”，重在政府管控;“治理城市的3.0阶段”，则重在多元共治，强调摆脱上述两阶段中的政府“千里走单骑”的孤军奋战状态，实现与多元主体相互合作的协同共治。

治理机制需要建立在多元共治的理念之上，综合运用行政、法制甚至市场机制等多种方式和手段，与社会一起构建各种制度化的沟通渠道和参与平台，发挥社会在自主治理、参与服务和协同管理等方面的作用，着力加强对社会的支持培育，最终形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局，实现充满活力、和谐有序的社会治理目标。因此，当进入“治理城市的3.0阶段”后，一方面要提升政府的治理能力;另一方面还需要政府赋权于社会，但社会协同的能力并不会立即形成，这期间就需要社会工作的参与及努力。

王思斌等人将社会工作参与社会治理定义为“服务型治理”，即社会工作主要通过社会服务参与社会治理。当然，还有部分学者将社会工作参与社会治理作为一种制度性安排，即社会工作本身具备治理属性，社会工作需要被纳入到协同治理的范畴中来。在我们看来，这两种论点在中国社会工作参与社会治理的过程中均有所体现，前者是基本形式，后者则是内在动力。当前社会工作参与社会治理又集中体现在“三社联动”的制度设计之中，而“三社联动”显然已经将社会工作视作参与基层社区治理的主体之一。

在南沙区社会工作参与城市治理的过程中，我们看到绝大部分的社会工作实践仍以服务为主，但是部分社会工作服务机构与社会工作项目开始具备协同治理的意识，如介入到社区居民议事、社区问题解决、社区理事会运作与乡村领袖的培育中来。较之社会服务，年轻的社会工作在介入基层社会治理中的经验更显稚嫩，但这些实践必将影响深远。对此，我们建议社会工作相关的教育、研究、管理、督导等各领域，需要尽快建立对社会工作参与基层社会治理、助推城乡社会发展的完整性认识，并尽快形成与中国国情相匹配的行动指引，透过一线社会工作者的亲身实践不断加以优化，唯有如此才可适应城乡社区进入治理时代的新变化。这点在南沙这样急速发展的国家级新区中已经十分明显，南沙区民政局一方面希望社会工作参与社区治理，另一方面又对社会工作在治理中的作用存在怀疑，但是大家都已经预见到这将是不可阻挡的趋势。

锐意进取：

国家级新区之于社会创新

改革创新永远是国家级新区的主旋律，正因如此，很多国家级新区也背负着创新的压力，这样的压力既来自于经济、科技与政府管理领域的创新，同时也期待社会创新。当前，关于社会创新的提法有很多，中央编译局世界发展战略研究部的周红云曾对由该局与北京大学等相关研究机构设立的“中国社会创新奖”进行过实证研究，她认为，所谓社会创新，就是以推动社会变迁和追求社会公正为使命，以解决社会问题、创造社会价值和追求社会影响为目标，以创新的方式利用和开发资源为手段或其他任何创新的方式来解决社会问题，满足未被满足的社会需求，并最终推动社会进步，以达到社会善治的行为。由此可见，社会创新的目的仍然是为了解决社会问题，让社会变得更美好。

南沙区申请创建“全国社区治理与服务综合改革实验区”，一方面希望借助实验区的创建为政府施政确立方向，另一方面也是希望以此带动社会创新。现实中，社会创新的难度一点都不比科技创新要小。纵观南沙实践，我们从中感受到其在推进社会创新中的一些轨迹：

首先，社会创新要以推动社会变迁和追求社会影响为使命，社会创新的终极目标在于追求社会公平公正，达成社会善治。南沙区希望借助推动城乡公共服务一体化，建设人心之城，从而达到共建共享的目标。我们在研究中发现，作为社会创新推动者的南沙区政府表现出极大的热忱，但是他们必须克服的是，这样的社会创新决心是否可以在各个部门、各个层级尤其是在基层社区中落地，与此同时民众如何被动员起来参与到社会创新中来，有无中介组织可以发挥作用，这些都是未来南沙在社会创新中必须面对和解决的问题，社会工作者也需一同面对。

其次，社会创新要以创新的方式开发和利用资源，让解决问题的方法变得更为多元有效。南沙区在过去几年里借助毗邻港澳地区的优势，积极发挥粤港澳合作交流的作用，引入港澳社会服务的先进经验，优化服务供给策略及能力。除此之外，南沙区在养老院建设中，尝试引入公建民营的方式，探索专业社会力量参与下的养老服务格局。南沙时间银行项目更是“互联网+社区服务”的重大尝试，通过开发移动A P P让全体南沙人可以实现互助服务的精准体验，可谓是南沙社会创新的重要尝试。当然，这些创新举措大多才刚刚开始，未来还将面临诸多挑战，例如如何统筹管理各类资源，实现不同资源、方式间的优势互补等。社会工作在中间能否发挥资源链接与管理的角色，对未来的社会创新走向尤为关键。

再次，社会创新强调非营利组织、企业、政府等多部门的合作治理。在我们看来，南沙目前急需具备各类资源分析统筹能力的枢纽型社会工作机构的介入，与政府及各类组织形成协同共治的局面。但目前是否有具备这样能力的机构，即使有这样的机构，又该如何建立平等合作的机制等，都还是需要探索的问题。

最后，社会创新需尊重弱势群体的参与，尤其鼓励社会创新的最有效方法就是相信居民是自己生活的最好诠释者，同时也是社会问题的最佳解决者。所以社会创新离不开百姓参与，支持百姓参与的机制设立与提升百姓参与能力都是时下亟待解决的问题。从某种程度上讲，社会创新本身也是一个社会培育的过程，这中间很重要的是让居民形成公共参与的意识与能力。社会工作可以在这方面发挥自身专业优势，社会工作者既要从居民中发现服务对象，也要善于引导居民实现自助、互助与公共精神。

结语：新苗出沃土

三十余年前，经济特区成为企业迅猛发展的热土，今天国家级新区在催生无数经济奇迹的同时，也为社会工作的发展带来勃勃生机。同样，社会工作在国家级新区的落地生根，也为区域内的社会建设与社会治理增添了专业气息。

来自广州市南沙区社区治理与服务实验区的实践经验表明，区域发展需要社会工作贡献智慧与行动，而社会工作的发展也需要区域支持与培育。正如《美国大城市的生与死》的作者雅各布斯所说：“当我们面对城市时,我们面对的是一种生命，一种最为复杂、最为旺盛的生命。”国家级新区与社会工作的互构关系，已经成为中国城市社会治理中的一部分，我们仍将持续关注。

编辑：涂传博 审编：GHB