社会工作视角下的残疾人 社区康复发展研究

2002年11月，山东省委、省政府出台了《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》(鲁办发[2002]11号)，提出了实现残疾人“人人享有康复服务”的目标，并将“积极推进社区康复，把康复服务引入家庭”作为实现这一目标的根本措施。2004年，山东省贯彻落实中残联残疾人社区康复工作会议精神，进一步明确“将残疾人社区康复融入社区建设和基层卫生服务”。2005年，山东省贯彻落实中残联《关于进一步将残疾人社区康复纳入城乡基层卫生服务的意见》，将残疾人康复正式纳入到社区卫生服务中心“六位一体”的服务中。2006年，山东省民政厅、卫生厅、残联联合开展了残疾人社区康复示范区培育活动。2009年，省残联、卫生厅和民政厅联合出台了《山东省残疾人社区康复年活动实施方案》，在全省开展“社区康复年活动”。截至2010年活动结束，全省140个县市区全部开展了残疾人社区康复工作，建立县级社区康复指导中心735个，乡镇社区康复指导站1530个，社区康复站318884个，每年可为110万残疾人提供就近就便的基本康复服务。全山东省共培育了国家级社区康复示范县12个、省级社区康复示范县9个。

2015年2月，国务院出台了《关于加快推进残疾人小康进程的意见》，提出要着力提升残疾人基本公共服务水平，实施重点康复项目，为城乡贫困残疾人、重度残疾人提供基本康复服务，有条件的地方可以对基本型辅助器具配置给予补贴。建立医疗机构与残疾人专业康复机构双向转诊制度，实现分层级医疗、分阶段康复。依托专业康复机构指导社区和家庭为残疾人实施康复训练，将残疾人社区医疗康复纳入城乡基层医疗卫生机构考核内容。

2016年10月，为贯彻落实国务院《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，中国残联、国家卫生计生委、民政部、教育部、人力资源社会保障部联合印发了《残疾人康复服务“十三五”实施方案》，对“十三五”残疾人康复服务工作做出安排部署。提出要完善多层次的残疾人康复保障政策，将残疾人健康管理和社区康复纳入国家基本公共服务清单，将社区医疗康复纳入社区卫生服务。

综上所述，我们可以看到残疾人社区康复服务工作经历了目标提出、组织建设和激励督促这样一个政策形成建立的过程。同时，社会对社区康复工作重要性的认识也逐步加深、工作力度逐步加大，政策措施逐步加强。但是，我们也看到，在残疾人社区康复工作的推进过程中，还有许多需要研究和解决的问题。

一、社会工作与残疾人社区康复

(一)社会工作的定义

社会工作是以利他主义价值观为指导，以科学的知识为基础，运用科学方法助人的职业化的服务活动。社会工作是社会建设的重要组成部分，是一种体现社会主义核心价值理念，遵循专业伦理规范，坚持“助人自助”宗旨，在社会服务、社会管理领域综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体、组织和社区，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能，促进社会和谐的职业活动。社会工作的服务对象不仅指个人，也指某一家庭、群体或社区。

社会工作的主要服务领域有：儿童及青少年社会工作、老年社会工作、妇女社会工作、残疾人社会工作、矫正社会工作、优抚安置社会工作、社会救助社会工作、家庭社会工作、学校社会工作、社区社会工作、医务社会工作、企业社会工作。

(二)残疾人社会工作的定义

残疾人社会工作是针对残障人士开展的社会福利服务。在对残障人士的康复服务方面，康复服务包括物理治疗和精神康复两部分，旨在提高残障人士的技能，创造适宜的环境条件帮助他们参与社会生活、融入社会。康复服务方式主要有机构内康复、社区康复和职业康复等。

(三)残疾人社区康复的内涵

残疾人社区康复是近年来在残疾人康复领域提出的一个新的康复理念。社区康复亦称“基层康复”，是以城市街道或农村乡镇为基地，对残疾人提供的康复服务。其任务是依靠社区本身的人力资源优势，建设一个有社区领导、社区团体、卫生人员、志愿人员、残疾人及其家庭参加的基层康复系统。工作内容是对残疾人进行普查和预防，开展家庭康复训练，帮助残疾人参加社会政治、经济、文化活动，使分散在社区的残疾人得到基本的康复服务。

其工作有五个基本点：

一是依靠本社区的人力资源;

二是尽可能利用社区原有的卫生保健和民政工作网点;

三是使用简化的、适宜的技术，因地制宜，因陋就简，在社区和家庭条件下可以发挥作用;

四是以康复为中心后盾，帮助解决复杂的康复医疗、咨询、培训等问题;

五是在社区对残疾人进行身体的、精神的、教育的、职业的和社会生活等方面的康复训练，使残疾人就近就地得到全面康复，回归社会。

残疾人社区康复服务内容：

(一)康复需求和服务状况调查。

开展残疾人康复需求和服务状况调查，做好登记，为有康复需求的残疾人建立康复服务档案。

(二)基本医疗卫生。

面向残疾人开展常见病、多发病的诊治、基本公共卫生服务和健康管理等服务。

(三)康复训练。

为有康复需求的视力残疾人提供视功能、定向行走、感知觉补偿、生活自理及职业、社会适应等能力训练。为有康复需求的听力残疾人提供听觉、语言等能力训练。为有康复需求的肢体残疾人提供运动、认知、语言、生活自理及职业、社会适应等能力训练。为有康复需求的智力残疾人提供认知、生活自理及职业、社会适应等能力训练。为有康复需求的精神残疾人提供沟通和社交、情绪和行为调控、生活自理及职业、社会适应等能力训练。

(四)辅助器具适配。

为有康复需求的视力残疾人提供助视器、盲杖等适配及使用指导。为有康复需求的听力残疾人提供助听器适配及使用指导。为有康复需求的肢体残疾人提供假肢、矫形器、轮椅、助行器、坐姿椅、站立架、生活自助具、护理器具等适配及使用指导。

(五)支持性服务。

为有康复需求的视力残疾人提供导盲随行、心理疏导、康复咨询、知识普及等服务。为有康复需求的听力残疾人提供手语翻译、心理疏导、康复咨询、知识普及等服务。为有康复需求的肢体、智力、精神残疾人提供托养、护理、居家照料、心理疏导、康复咨询、知识普及等服务。

(六)转介。

帮助有需求的残疾人到专业康复机构接受服务。

二、残疾人社区康复工作发展中存在的问题

自2003年以来，社区康复作为残疾人康复最重要的政策性设计，在中残联提出的社区康复要融入基层卫生体系政策思想的指导下，山东省已在政策上基本解决了“社区卫生服务设施整合到哪里，残疾人康复站点及建到哪里”的问题。但是，从我们的调查发现，当前很多地区社区康复融入社区卫生服务体系还只是形式上的融入，实质操作还有困难。社区康复服务的设施设备、康复人才、补偿机制都存在急需解决的漏洞。

第一，社区康复的设施设备问题。尽管从残联系统统计的数据看，山东省社区康复指导中心、指导站、康复站已经规模宏大，但实际上，有相当一部分机构是名存实亡的，只是挂了牌子，并没有为社区残疾人提供有效的康复服务。在一些社区，康复站建在了社区文化活动室，成为村民、社区居民的健身场所。按照政策规定，乡镇卫生院必须配备理疗和康复设备。但是，一些乡镇卫生院用购买康复设备的经费购置了治疗设备，并不是用于残疾人康复服务。虽然各级残联多方筹措资金为各个社区康复站配备了一定数量的康复设备，但由于没有专门的社区康复工作者管理，没有专门的康复技术人才指导社区居民使用，导致大部分康复设备闲置，有的直接将康复设备当做健身器材使用。

第二、社区康复人才问题。在第二届背景国际康复论坛上，中国康复研究中心主任、博士生导师李建军教授在发言中曾指出，由于各方面的原因，康复人才短缺已成为制约中国康复事业发展的瓶颈。要达到“人人享有康复服务”的目标，必须壮大康复技术人才队伍。就社区而言，一是社区卫生服务人员编制少，二是社区服务人员业务素质偏低，不能满足残疾人康复服务需求。虽然很多地方建立了足够量的康复站点，但是由于缺乏具备专业康复知识的医务人员，能提供的康复服务非常有限。

康复，是一项技术含量较高的工作，没有经过系统的培训和过硬的技术做支撑，是很难做好康复服务的。有的社区没有专业的康复人员提供优质的康复服务，导致康复站点建成后，残疾人不去参加康复训练，最后康复站点逐渐萎缩，甚至一些康复站点的康复设备都落满了灰尘。

2016年，中国残联、国家卫生计生委、民政部、教育部、人力资源社会保障部联合印发的《残疾人康复服务“十三五”实施方案》中提出要提升残疾人康复服务专业化水平，健全社区康复协调员队伍。同年，省残联与省教育厅等七部门联合下发了《山东省残疾人精准康复服务行动实施方案(2016-2020年)》(鲁残联发[2016]28号)，提出推进残疾人精准康复进乡村、进社区、进家庭，要求每个村(社区)必须配备一名社区康复协调员，与村(社区)医生共同组成残疾人精准康复服务小组，开展社区康复服务。社区康复协调员在信息沟通、上下协调等方面发挥了一定的积极作用。近两年，各级残联对社区康复人员的培训力度也逐渐加大，在岗的康复人员都接受过培训，掌握了一定的康复知识，但是现有的能力和知识水平，还无法承担康复指导工作，社区康复人员距离专业的康复人才还有很大的差距。

第三、补偿机制问题。康复服务成本补偿规定难以落实。康复服务成本由社区卫生服务的原有体制承担，必然会导致社区卫生服务机构对康复工作缺乏热情。就山东省而言，虽然省残联与省民政厅、省卫生厅联合下发了关于社区康复经费的文件。但是据了解，很多地区的社区康复经费很难到位，在规定执行中大打折扣。有些地方因为财政紧张等问题，社区康复经费很难保障。因此，制定切实可行的社区康复成本补偿机制，是推动社区康复工作顺利开展的关键环节。

第四、体系与体制问题。社区康复服务是社区卫生服务体系的重要组成部分。在管理体系是哪个，由于当前的社区卫生服务体系附属于医院体系，导致公共性更强的社区康复不得不在管理上也归属于医院体系。按照当前的政策，社区卫生服务中心(站)的人事与工资都由医院(乡镇卫生院)管理，所以，从属于社区卫生服务的社区康复服务业就成了医院体系的附属，其命运归根结底是由医院体系决定的。目前，山东省大部分乡镇卫生院和社区卫生所是以医疗为主业，要解决医务人员工资和维持医院正常运转，只有通过医疗服务尤其是收取医药费的途径解决。所以，乡镇卫生院和社区卫生所无法以公共卫生服务为主体。一方面是社区康复的公益性，一方面是社区卫生机构追求的利益性，在操作层面上很难形成交集。因此，在社区卫生服务体系自身的体系、体制问题尚未解决的情况下，社区残疾人看服无法真正的融入社区卫生服务。

三、推进残疾人社区康复工作的建议

第一、完善多层次的残疾人康复保障政策。将残疾人健康管理和社区康复纳入基本公共服务清单，将社区医疗康复纳入社区卫生服务，依托专业康复机构指导社区和家庭为残疾人实施康复训练，将残疾人社区医疗康复纳入城乡基层医疗卫生机构考核内容。

第二、健全多元化残疾人康复服务体系。加强医疗卫生机构残疾人康复服务体系建设。一是要加强各地残疾人专门康复服务机构建设，提高基层残疾人康复服务能力，健全社区康复协调员队伍。二是要倡导建设参与性的社区康复小组。依托社会工作者，倡导社区、村庄建立互助性的残疾人康复小组，使之成为街道、乡镇残疾人协会的下层网络组织。促进该网络组织通过为社区中的残疾人或需要照顾者提供支持和帮助，提升残疾人的生活质量，促进残疾人在社区参与和自助互助中交流信息，获得精神上的满足。

第三、提升社区残疾人康复服务专业化水平。目前，全国康复人才极度缺乏，社区康复人才队伍更为薄弱。要解决这个瓶颈问题，必须认真贯彻执行中残联康复人才培养规划，适应残疾人康复事业发展和日益增长的残疾人康复需求，坚持理论与实际相结合、普及与提高相结合、应急培训与规范建设相结合，统筹规划与分类指导相结合的原则，以残疾人康复工作管理基本知识和适宜康复技术为培训重点，培养一批具有高尚的职业道德、管理水平、和业务水平的高素质的社区康复工作者队伍。一是要

进一步加强教育培训，强化职业素质，增强服务意识，更好地服务残疾人。实施残疾人康复专业人才实名制培训。开展职业院校残疾人康复人才培养改革试点，提升残疾人康复技术技能人才培养水平。二是要建立社区康复人才培养基地，每年按计划开展分级培训，不仅为社区服务中心输送合格的专业康复人才，而且将专业性服务队伍与推广性服务队伍的培育相结合，注重培训和指导残疾人家属、亲友，使之成为经过考核认证的康复训练人员。三是招募社区康复志愿者。在各大院校招募大学生做社区康复志愿者，或者与医务社会工作者协调合作，环节社区康复人才的短缺问题。

第四、完善社区康复工作保障机制。各级财政要按照支出责任合理安排所需经费，大力推进残疾人小康进程。各地要充分发挥公益慈善组织等社会力量作用，形成多渠道、全方位投入格局。有关政策、资金、项目要重点向基层倾斜。各地要将基层残疾人服务网络纳入以社区为基础的城乡基层社会管理和公共服务平台建设，加强残疾人社区康复、托养等服务设施建设，改善服务条件，增强社区康复服务能力。

残疾人社区康复是实现残疾人“人人享有康复服务”目标的主要途径。近年来，各地切实加强基层社区康复人才体系建设，结合贯彻落实中央7号文件精神和加快推进“两个体系”建设，出台了各项残疾人康复优惠政策，依托社区老年活动室、图书室等场所建立残疾人社区康复站，为残疾人提供日间照料、转介、辅助器具租借服务，组织残疾人开展娱乐活动、进行康复知识宣传、劳动技能培训等。同时，还积极开展家庭康复，面向残疾人的家属和亲友进行培训，宣传康复知识和理念，开展康复咨询，有效预防了残疾的发生和发展。

残疾人社区康复，是发展趋势。随着社会公众对社区康复认知水平的提高，通过政府加强残疾人康复保障制度和服务体系建设，社区康复服务内容得到充实，服务质量得到提高，社区康复将会作为一个主要的康复形式持续健康发展。

参考文献：

山东省委、省政府《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，2002年

省残联、卫生厅、民政厅《山东省残疾人社区康复年活动实施方案》，2009年

国务院《关于加快推进残疾人小康进程的意见》，2015年

中国残联、国家卫生计生委、民政部、教育部、人力资源社会保障部《残疾人康复服务“十三五”实施方案》，2016年

山东省残联、教育厅、民政厅、财政厅、人力资源保障厅、卫计委、扶贫开发领导小组办《山东省残疾人精准康复服务行动实施方案（2016-2020年）》，2016年

中国残联、民政部、国家卫生健康委《残疾人社区康复工作标准》，2019年。

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