以社会力量积极参与夯实应急管理群众基础

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。要推进应急管理体系和能力现代化，需要社会力量的广泛参与。2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中强调指出，要打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。对社会力量参与疫情防控，要加强组织引导、畅通渠道、鼓励支持。

目前，我国能够有效参与突发事件应急管理的社会力量主要有社会组织、社会工作者、社区自治组织、社区群众、企业和志愿者等。面对这场新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件的考验，他们发挥专业、体制、资源优势，以多种形式积极参与战“疫”，与地方党委政府主导的防控工作形成合力，有效化解了重大突发疫情给医疗、公共卫生、社区管理、物流运输等社会系统激增的压力。

观察社会力量参与战“疫”的实践，一方面可以发现近年来社会力量作为社会治理的主体之一，在应急管理体系中已具有不可替代的重要作用。另一方面则可以发现，政府与社会力量在协同应急上仍存在许多短板。比如：社会动员的方式简单化、应急信息不对称、资源整合共享不到位、沟通渠道不通畅、保障体系不健全等等。因此，需要进一步完善社会力量应急参与的机制，提升政府与社会力量协同应急的能力，以社会力量积极参与夯实应急管理群众基础。

从“做增量”到“调结构”。十九届四中全会《决定》提出，要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。现代化的应急管理体制建设不仅要求政府部门之间优化职能协同高效，也要求政府与社会力量优势互补、多维互动，在实践中不断完善协同机制继而形成应急管理共同体。要实现这样的“大应急”格局，地方政府应从历次的协同应急，特别是本次的战“疫”实践中汇总并评估地方社会力量参与情况，进而通过发放情况调查表、实地调研、召开研讨会等多种方式深入开展社会力量调查摸底工作，了解社会应急救援队伍、应急救援领域的企业、商家、公益组织、志愿者队伍的数量、特点、专业专长、装备技能、资金来源、运作模式，建立详细目录并形成数据库。根据社会力量不同类别、拥有资源与功能特征，结合政府应急管理体系的功能架构，将社会力量分级分类适当配置在不同类别不同级别突发事件应急管理“全周期”的各项细化目标中——这样，可以实现社会力量应急参与从“做增量”到“调结构”的转变。

从“借力”到“合力”。社会组织是社会治理的重要力量。政府作为社会治理的主导力量，需要确立“强政府、强社会”的目标定位，在常态下按照“普遍倡导、重点扶持和专业发展”相结合的原则，通过政策手段提供激励性支持，优化培育社会组织，特别要重视扶持发展具有应急管理专业功能的“示范型”社会组织。通过政府与社会组织之间应急经验分享，提升相互认同;通过联合演练应急培训，提升协同应急的品质化专业化。此外，还要特别重视引导“枢纽型”社会组织规范化运作，以带动联结不同社会力量形成网络自发合力。2015年10月8日民政部发布《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，要求积极协调本地财政等有关部门将社会力量参与救灾纳入政府购买服务范围，明确购买服务的项目、内容和准则，支持社会力量参与救灾工作。但从目前来看，政府向社会组织购买应急服务的实践还是较少。建议地方负责应急管理的综合部门、应急管理协会等组织进一步完善政府购买应急服务的制度，明确购买的项目、内容、流程和方式。一方面通过项目资金的投入鼓励社会组织参与应急管理的积极性、激发社会组织活跃度;另一方面，通过应急服务的项目设计，比如常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等，可以将社会组织全方位纳入应急“全周期管理”，变片断式“借力”为全程化“合力”。而一系列应急服务项目的推进与实践，也可以提升社会组织与政府部门的相互的了解、配合的默契度与相互的信任度。

搭建统筹协作共享平台。搭建并完善统一的政府与社会力量的统筹协作平台，以此来实现应急需求与社会力量的无缝对接与有序调度，发挥社会力量参与的最大效力。信息互通、资源共享、联合行动是达成政府与社会力量协同应急的三个层次。在这三个层次中，首先要完善的是应急信息系统。政府部门与社会力量之间可以通过平台提升突发事件中信息共享的程度、传播的速度与精准度。而第一时间将收集到的危机信息上传，也可以弥补双方的信息盲区。三个层次中最高的是联合行动能力。处理急难险重任务，需要各个层级、各个地方、各个部门、各个方面的人员参与其中。通过搭建互联互通的社会力量统筹协作平台，可以联结社会组织的协作站点，对接当地政府应急部门，在社会力量参与应急处置中跟进报到登记、任务分配、行动参与、资源共享、后勤保障等各项环节。同样，社会力量统筹协作平台也可联结地方政府突发事件议事协调机构(如应急指挥部)，及时沟通解决社会力量参与过程中与地方政府或部门对接合作的各种问题，提升联合行动的效力。

创新社会动员机制。社会动员机制既是国家应急体系的重要组成部分，又是国家应急能力现代化的重要体现。有效的社会动员是凝聚社会力量创新协同应急的前提。应急管理能力现代化要求进一步建立政府应急管理体系与社会动员程度的精细化匹配，通过研判突发事件影响程度，按照分级分类的原则有序启动不同级别下的社会动员模式。在社会动员中要注意形成政府、市场、社会力量联动发力的机制，发挥社会力量与群众紧密联系、机制灵活、专业性强的特点，释放其社会动员能力，让体制外的企业、社会组织、非政府组织以及民众有序地参与到整个社会动员机制中来。

完善社会力量权益保障。2016年12月29日，国务院办公厅发布《国家综合防灾减灾规划(2016—2020年)》指出，要坚持各级政府在防灾减灾救灾工作中的主导地位，充分发挥市场机制和社会力量的重要作用，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力。政府与社会力量在协同应急中应明确双方，特别是社会力量的责任边界与行为边界，引导社会力量依法有序参与突发事件应急处置。作为危机事件的可能受害者，社会力量在应急参与中可能面临不可预计的牺牲和损失，政府应设立应急参与善后补偿专项资金，对社会力量应急响应中造成的损失购买财产保险、人身保险，以市场力量、保险机制来降低行政成本;对社会力量在应急响应中发生的物资及装备损耗、人身保险等费用给予适当补助，借以完善社会力量权益保障体系;对社会力量应急参与中引发的法律问题，及时予以法律援助。要用市场机制来盘活应急产业。首先要完善重大突发事件工业动员机制，确保应急企业能快速响应有效弥补政府应急物资、设备储备不足的问题。其次，要积极引导企业参与应急物资产品研发制造、应急培训等，要推出政府在财政补贴、保险、税费、信贷等方面对企业的优惠措施，用市场机制盘活应急产业。

(作者为中共福建省委党校公共管理教研部副主任、福建省应急管理培训基地副主任)

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