国务院定调：城乡社区要减负增效 增强居民归属感

《意见》明确提出将“社区减负增效”列为亟待补齐的城乡社区治理短板，强调由各级党委和政府直接领导，全力落实“推进社区减负增效

对于目前一些地方突出的“村霸”问题，其预防也在加强和完善农村社区治理的内容之中

法治周末记者 王京仔

“想证明自己是个高贵的单身狗怎么那么困难……”想证明自己未婚未育的李珊，在居委会和卫生站之间来回奔波4趟未果后，在朋友圈“感慨”道。

“不就是盖个章的事，为什么就这么难?”在李珊的印象中，社区居委会不正是为居民办事提供服务和方便的吗?

“有需要找居委会”，这是不少老百姓(603883,股吧)的共识，往往遇到点事，需要开具证明材料，居委会就成了“首选”。在一张张由居委会出具的，诸如“我爸是我爸”“我还健在”等“奇葩”证明出现后，“社区万能章”等围绕社区治理的问题日益引起关注。

近日，为了对加强和完善城乡社区治理工作作出全面部署，在总结近年来各地推进城乡社区治理的经验、做法的基础上，中共中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》)。

“《意见》是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件。”6月13日，民政部副部长顾朝曦在民政部举行的专题发布会上指出，“《意见》提出了加强和完善城乡社区治理的指导思想、基本原则和总体目标，明确了当前和今后一个时期的战略重点、主攻方向和推进策略，为开创新形势下城乡社区治理新局面提供了根本遵循。”

对证明减负增效

在李珊抱怨自己的“开证明”不顺之时，据她千里之外的陈灿坐在自己的办公室内也很无奈，“章真不是那么容易盖的。”陈灿正是北京市一社区居委会的工作人员。

“我们也不想开"奇葩"证明。”陈灿笑称他们最“杂”的一项工作就是开证明，除了常见的居住证明、计生证明和生活困难证明等，工作时间长了，总能遇上“奇葩证明”的要求。

“该怎么证明我妈是我妈!”2015年4月，在北京工作的陈先生一家三口准备出镜旅游，需要明确一位亲人为紧急联络人，于是他想到了自己的母亲，但是需要书面证明他和他母亲是母子关系。

陈先生遭遇的这一“奇葩”证明，一经《人民日报》官方微信平台报道就成为舆论热点，引发了各地人们对于“那些年，开过的"奇葩"证明”的吐槽，而居委会首当其冲。

尽管证明“我妈是我妈”听上去啼笑皆非，但在陈灿看来这还算是好解决的，“可以通过户籍关系证明”，但更多的“奇葩”证明是真的“我们很难或没法证明”。

证明叔叔、姑姑等和自己的亲属关系;证明钱非故意毁坏;因身份证出生日期错误证明是什么时间出生，陈灿细数着遇到过的“奇葩”证明要求，“有一次，一位女孩因为工作需求来开单身证明，不是通常认为的未婚证明，而是要证明没有谈恋爱”。

“我们不是有意刁难。”陈灿坦言，为方便群众，在合理的范围内都会尽量“出具证明”，但考虑到其相应的法律责任，他们也“不得不慎重”，这些证明确实“没有必要，也增加了我们的工作量”。

身为一地方县城居委会工作人员的张凌对此也深有同感，“由于我们社区外出务工人员较多，有些人员常年未居住在社区内，来要求开正常的未孕证明，我们都很难盖章”，但老百姓可能往往特意跑一趟，却开不了证明，确实“难免有怨言”。

在张凌看来，诸如直系亲属关系、无犯罪证明、学籍证明等，在相关行政部门就能很清楚地查到或相关证件就能直接证明，这些都由居委会“包揽”不仅影响办事效率，而且会使得压力转嫁到位于一线的社区居委会。

“长期以来，由于基层服务管理任务不断增加，基层政府职能转变尚未到位，社会力量参与仍不充分，社区组织行政负担日益加重，"万能居委会""社区万能章"问题凸显，社区工作者难以将主要精力用于服务居民群众，严重制约了社区自治和服务功能发挥，一定程度上影响了党群干群关系。”民政部基层政权和社区建设司司长陈越良在新闻发布会上指出，要重视社区减负增效工作。

而对于如何有效打通联系服务居民群众的“最后一公里”，破解“万能居委会”“社区万能章”的难题，此次《意见》也出台了相关规定。

《意见》明确提出将“社区减负增效”列为亟待补齐的城乡社区治理短板，强调由各级党委和政府直接领导，全力落实“推进社区减负增效”。应当由基层政府履行的法定职责，不得要求基层群众性自治组织承担;不得将基层群众性自治组织作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等事项的责任主体。

《意见》明确要求依据社区工作事项清单建立社区工作事项准入制度;进一步清理规范基层政府各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的各种牌子;全面清理基层政府各职能部门要求基层群众性自治组织出具的各类证明。

“民政部将切实贯彻落实《意见》要求，与中央和国家机关各有关部门共同研究社区减负增效工作中的"梗阻"问题，集中力量，逐个突破，打一场"万能居委会""社区万能章"问题的"歼灭战"。”陈越良指出了下一步的工作重点。

此外，根据陈越良透露的情况，自2015年7月，民政部、中组部印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》，提出“减负七条”以来，民政部联合全国社区建设部联席会议成员单位对社区减负增效工作推进情况进行督查，2016年第四季度督查结果显示，社区减负增效工作取得了初步成效。在此次督查过程中，社区居民群众和工作人员反映，希望“中央能从更高层次对社区减负增效工作提出明确要求，以督促地方加大工作推进力度”。

2016年，北京、上海等地纷纷进行社区居委会减负清理工作，厘清居委会权力责任清单。以北京为例，同年4月，北京市民政局、中共北京市委组织部出台了《关于进一步开展社区减负工作的意见》，明确列出了社区依法履行职责主要事项23类，依法协助政府工作主要事项13类28项。

同时，北京指明了社区居委会日常只出具居住证明、经济困难证明、社区实践活动证明、婚育证明等15类证明事项;上海则规定只有居住证明、婚育证明等7大类22小类事项可由居委会加盖证明印章，结婚证丢失后的婚姻关系证明、银行存折遗失证明等20项事项不列入居委会证明类印章使用事项。

减负之前的同年3月，北京市政府审改办对21个社区居委会进行了摸底调查，了解到由居委会日常开具的各类证明高达240余个，分为十大类，包括居住类、身份类、关系类、死亡类、收入财产类、家庭困难类、就业情况类、无犯罪记录类、人身财产损害类和其他类别。

“这些数量其实还不完全准确，各区各居委会开具证明的类别、数量不尽相同，就像家庭困难的证明都能有10多个，其实都是证明家庭困难，但由于没有相对一致的标准和口径，五花八门。”北京市政府审改办相关负责人介绍。

增强居民归属感

除了来自“开证明”的压力，张凌也直言了工作中另外两大“负担”，“大大小小的信息上报和没完没了的检查”。

各项工作记录、会议记录表、评分表、纪检月报表、文字图片材料等，居委会“做的大小事项基本都要记录在案，并将信息打包上传”，张凌表示平均两三天就会记录一篇工作信息，同时要应付上级及政府领导的各种常规或突击检查。

对此类压力，《意见》也提出了明确的“减负增效”要求——依法需要基层群众性自治组织协助的工作事项，应当为其提供经费和必要工作条件;基层政府各职能部门不再单独组织考核评比活动，取消对社区工作的“一票否决”事项。提出精简社区会议和工作台账;实行基层政府统一对社区工作综合考核评比。

北京市在2016年出台的《关于进一步开展社区减负工作的意见》中，明确列出了需要取消的社区普遍存在的评比达标项目就有25项，意见同时指出，“没有列出但按照要求需要取消的项目，各区各部门要坚决取消”。

“我们每个居委会平均有五至六人，本就琐事缠身，更由于城镇化推进和人口流动化加剧，使得居委会的工作难度无形中加大。”张凌坦言，居委会本应该是最了解居民情况的，但可能工作人员对一些居住人员知之甚少，居民不是有事一般也不会“找上门来”。

中国社会科学院法学研究所副研究员支振锋在接受《法制日报》采访时，谈到了目前一些社区居民归属感差的问题，指出加强社区治理、基层治理非常重要，“当前，城市和农村在一定程度上存在有小区但没有社区的现象，居民是一种寄居式生存方式，实际上跟他(她)所在的小区不发生关系，基本上是悬浮式的、寄居式的生活，很多人不知道业委会，也不知道居委会。”

“传统意义的社区认同感和归属感建立在社区居民共同的生活经历和文化背景之上。”民政部基层政权和社区建设司司长陈越良分析道，随着社会结构加速转型、城镇化进程深化推进，人口流动性加剧，基于居住地选择的社区邻里关系逐步取代计划经济时代“单位制”熟人社会，陌生人社区已经成为城市社区的主要形态，传统意义的认同感和归属感的形成基础正在逐步瓦解。

在这样的背景下，为重新形成居民群众的社区认同感和归属感，《意见》提出要建立主体权利行使机制、诉求回应机制和文化感召凝聚机制。要求强化居民参与，树立“居民是社区建设的主体”的理念，完善居民在社区公共事务中当家做主的权利行使机制;强化居民诉求回应，保障居民的诉求表达渠道畅通;强化社区精神培育，增强居民社区归属感。

城乡社区要共建

在建立社区归属感的同时，《意见》将“坚持城乡统筹，协调发展”作为基本原则，但目前，我国城市社区治理和农村社区治理的起点不同、阶段不同，对于协调二者之间的发展又有怎样的要求呢?

“加强和完善城乡社区治理，必须统筹谋划城乡社区治理工作，以城带乡、以乡促城，优势互补、共同提高。”尽管发展阶段不一样，但陈越良指出，城乡社区构建基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的社区治理体系的目标是相同的;同时都要求增强居民参与能力、社区服务供给能力、依法办事能力和信息化应用能力等发展水平。

《意见》要求各地积极推动城乡社区结对共建，实现城乡社区组织联建、资源共享、人才互动和信息互通，不断扩大城乡社区治理受益面，促进城乡居民共享改革发展成果。

“城市社区治理和农村社区治理既有共性要求也有个性要求。”陈越良坦言，尤其对于农村社区建设，《意见》提出了一系列新要求——要加强农村社区公共设施建设，健全农村社区治理机制，完善农村社区服务机制。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英在解读《意见》时指出，把城乡治理统一起来做体制性的安排，统一考虑社区制度，“开了一个好头”。原来的社区治理，城乡实行的是不同的制度，城市社区治理主要是政府承担责任;乡村的社会治理，特别在公共服务方面政府只承担了部分责任。

对于目前一些地方突出的“村霸”问题，其预防也在加强和完善农村社区治理的内容之中。

党国英曾告诉法治周末记者，治理“村霸”问题一定要重视群众意见，发挥村民的作用，同时要加强村民自治选举工作，保护合法选举，落实村民委员会组织法，确实实现村民自治。

《意见》则指出要进一步加强村委会换届选举指导监督，解决打击干扰、妨害、破坏选举行为;加强村委会规范化建设，引导群众依法表达意见，鼓励村民坚决同“村霸”等行为做斗争;同时加强对村财产管理，健全完善村党组织领导的村务监督机制;创新农村社区治理机制，引导农村居民参与社区公共事务和公益事业管理。

此外，民政部副部长顾朝曦强调，对村委会班子成员中有涉黑涉恶行为的，一经查实，将及时终止其职务，坚决予以清理。

编辑：陈兵 审编：GHB