政府购买机制中社工机构与其他社会治理主体的关系变迁——以深圳为例

摘 要：完善社会工作服务的政府购买机制、促进社会工作机构的良性发展符合“社会管理”向“社会治理”思想转型的内在要求。本文以“深圳模式”为例，对由发展初期以岗位购买服务为主，到共治时期的项目购买，再到对社区组织实施整合和统一管理的发展过程中，社工机构与其他社会治理主体关系的变迁进行研究。指出不同时期的政策指向影响了社工机构的自主性和专业性，其行政化程度总体呈现出强—弱—强的趋势，并对治理关系的改善提出建议。

关键词：社会工作机构;政府购买;社会治理

中国社会发展与建设的理念经历了“社会管理”向“社会治理”的转型，有限政府、多元主体参与(特别是社会组织的发展)以及公共服务是社会治理的三大核心要素。基层政府权力和责任的让渡推动社会组织的成长，进而带动社区居民共同体的发展，两种力量协同致力于公共服务的提供，达致共治与和谐。在这个过程中专业社会工作是一种不可忽视的内生性力量，它是以有限政府的公共服务为基础并与之互为补充的预防性、恢复性和发展性社会服务。

一、社会工作服务的政府购买机制

伴随经济体制改革和政治体制改革逐步推进，我国的社会组织得到了快速发展。各级政府逐渐意识到部分无法细化和专业化的职能可以通过向社会组织进行服务购买的形式来实现，通过向有资质的社会组织购买社会服务，转移部分社会职能，以降低社会治理成本、提高治理工作的效率。这不仅是政府社会管理体制改革的重大创新，而且给社会组织带来了前所未有的发展空间。社会工作机构即是其中重要的一类社会组织。社会工作专业在我国的发展已有数十年，社会工作的专业化与职业化、政府与社会工作机构的关系已经成为近些年社会治理方面的重要研究课题。

总体来看，我国政府与社会工作机构的合作还处于初级阶段，各地社工机构也在不断探索与政府合作的模式和机制。深圳市是最先开展政府购买社会工作服务的。2007年，深圳市开始以岗位购买的形式实施社会工作服务的政府购买，到2009年逐步向项目购买转变，至今两种模式并存。2016年年底，深圳市各区政府相继将社区服务中心、社区居委会和社区工作站合并为社区党群服务中心，由党委书记领导工作，整个深圳市的社工机构也将有新的发展导向。

深圳市作为社会工作行业发展的先驱地区，其十年之久的政府购买社会工作服务经验已被称为“深圳模式”并成为我国众多地区参照的模板。虽然已经有众多学者对此模式进行了探索，但是十年来政府为了协调社会的发展对社工行业提出了各种政策要求和规定，这些不断变化的政策和规定对社工机构的发展带来了何种影响?社工机构又是如何应对这些变化的?社会工作服务的政府购买机制如何进一步完善?诸类问题尚待进一步深入研究，而通过分析政府购买机制中社工机构与其他社会治理主体的关系来明晰社工机构在社会治理发展中的角色定位是研究这些问题的关键。

本研究以深圳市社会工作服务的政府购买机制为例，运用文献法和深度个案访谈法，通过对相关政策的分析以及对社会工作机构负责人与相关社会治理主体代表的访谈，探讨了政府购买机制中社工机构与其他社会治理主体的关系变迁，以期寻找上述问题的答案，为进一步促进我国各地社会工作服务的政府购买机制更好发挥社会治理的作用提供借鉴。

二、社工机构发展早期的社会治理关系

（一）社工机构与政府的关系及存在的问题

2007年，中共深圳市委深圳市人民政府发布《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》(简称“1+7”文件)，正式启动政府购买社会工作服务的实践。在深圳市政府购买服务项目的实际操作过程中，民政局是执行主体，掌握着政府购买项目的资源和权力，不同层面的项目分别由市民政局和区民政局进行招标购买。为落实“政府购买，民间运作”的原则，深圳市民政局培育孵化了三家民办社会工作机构，并向其购买社会工作岗位，为市民提供服务。

岗位购买模式主要是在政府机构、事业单位以及企业开发社工岗位，社工机构与政府签订相关协议，派遣符合条件的社工到政府指定单位服务。政府为每个岗位社工提供资金支持，并扮演监督与扶持的角色。在我国社工专业发展初期，岗位社工作为一种介入方式很好地适应了当时政府和社会对社会工作不了解的情况。设置岗位社工能够让用人单位迅速、全面认识和了解社会工作，并在各方面支持和推动社会工作专业的发展。首先，深圳市“1+7”文件出台后，学校、政府、企业以及医院都积极设置了社工岗位。其次，对服务时间较长的岗位，政府还会请第三方进行评估，主要是对服务内容及其成效以及服务对象的满意度进行评估。如果评估成绩不佳，可以考虑更换社工或者社工机构。最后，政府会根据当地发展水平调整岗位社工待遇，由最初2007年的6万/人/年，至2016年年底上升到9.3万/人/年，中间进行了多次调整。相较于我国大部分地区社工的工资水平，这还是十分可观的。社工机构扮演社工与政府之间的中介，此时政府向社工机构购买服务，并不与社工直接接触，政府向岗位社工提供的资金也基本成为机构的运作资金。因此，在以购买岗位社工为主的时期，政府作为出资方以及招标方，掌握着两者关系中的主动权。

政府购买岗位社工存在两方面的缺陷。一方面，社工机构会以政府的目标和要求出发，立足“维稳”要求，力求与政府达成良好的合作关系。然而，社工机构如果没有了自身的服务理念和目标，其服务内容就不可避免行政化，会形成高度依赖政府、难以发展自身造血功能的不良现象，长此以往机构内部的行政化趋势也会越来越严重。另一方面，2009年后，岗位社工的发展出现了滞后情况。从岗位社工自身看，首先，在政府购买机制中，岗位社工要接受机构和被派遣单位的双重管理，难以保持其专业性和自主性。其次，在实际工作中，用人单位经常将岗位社工当作单位临时雇员，阻碍社工对自身工作的认知，有部分岗位社工在工作期间转变为政府工作人员，加大了社工的流失率。最后，社工行业在发展初期，鲜有空间发挥社工的专业价值，岗位社工被安排大量行政工作，在政府或行政单位变相做一些行政单位人员应该做的事，行政化程度严重。2009年后，社会工作服务的政府购买方式逐渐向服务项目发展，但一直到2011年左右，深圳市还都是以购买岗位社工的方式为主。

（二）社工机构与社区工作站的关系及存在的问题

这一时期的岗位社工大部分被安排在行政或事业单位中，还有一部分在社区，因而与岗位社工紧密相关的另一个组织是社区基层组织——社区工作站。在深圳，社区工作站对于社工机构来说是政府购买机制中重要的资源点。从其成立的意义来说，社区工作站既非一级行政组织，也不是事业单位，应该是独立于居委会之外的社区服务机构。但在深圳市大部分社区，社区工作站是一个掌握权威资源和拥有较强话语权的基层组织，承担街道办事处和相关政府部门落在社区的各项工作和公共服务。社区工作站与社区居委会是同一级单位，共同负责社区行政工作。目前深圳市许多社区居委会和社区工作站是同一批工作人员，在两个组织中承担了不同的职能。社区工作站接受街道社会事务办的管理。

社区工作站普遍会购买岗位社工的服务。社区工作站对社工及其所在社工机构的认知和评估十分重要。如果社区工作站对社工没有清楚的认知和了解，社工就会面临行政任务的压力，原本需要完成的专业服务和时长都会受到压缩。因为长期在岗位上做诸如写简报和活动策划之类的行政工作，社工经常自嘲为“写工”。另一方面，社工机构高度依赖政府购买，缺乏独立性，长此以往，政府及基层社区组织可能会越过社工机构，根据需要的岗位自行招聘社工，社工机构有被架空的危险。甚至有社区工作站已经提出“去机构化”，自行在大学招聘社会工作专业毕业生。

（三）社工机构的应对策略

深圳市社工机构在发展早期大多依附政府或街道，政府对其把控严格、监管力度较大，社工机构的服务行政化较为严重。行政化严重的后果不只是服务内容的行政化，政府权威的渗透还导致了机构内部治理官僚化，专业社工机构、制度和文化价值观念也会发生改变。[1]但是，在这种情况下，深圳市的社工行业依然得到了较快发展，除相关社会政策等大环境对社工发展的支持外，这与社工机构自身的努力也是分不开的。

首先，深圳社工机构在承接好政府项目的同时，还会致力于树立自己的品牌，给社工机构增值，并且能够在政府的推动下让社会认识社会工作，得到居民的认可。例如SZL机构在承接政府购买服务之余，以一个老年人日间照料中心为试点，用专业的方法和技巧为社区老人设计了一套课程，在整个街道甚至所在行政区获得了好评和青睐，吸引社会为机构捐款或资助，建立自己的品牌效应。SZS机构不仅有企业集团的扶持，还建立了专属义工队，在义工志愿服务方面有许多经验;SZN机构以历奇辅导与正向发展为特色服务品牌，吸引了政府以外的企业与慈善者对机构进行支持。

其次是积极向香港学习各种经验，建立本土化社工制度。在社工发展早期，深圳以优越的地理位置，向香港学习先进的管理知识，结合内地政策，逐步建立了社工的本土化制度。例如督导制度，政府聘请了150名香港督导在深圳对本土社工进行督导和培训，在价值理念、专业理论以及实务技巧等方面进行教育指导。随着香港督导的逐渐撤离，从2009年开始，本土化督导开始接力。许多机构在本土督导的协助下，培养了大批督导人才，通过不同的形式促进同工的专业成长。社工机构根据督导和行政人员的级别设置了不同的晋升机制，有的机构分为督导和行政两条晋升途径，有的机构分为见习线、督导线以及行政线三条途径。建立不同的晋升机制，是因为单纯的督导制度遵循的是标准化的准则，难以对机构进行统筹和协调，更难的是如何让督导在宏观层面为社工机构争取权益。所以机构逐渐开始培养综合性人才，督导在进行专业指导的同时还能够在机构的管理上出谋划策。

总之，深圳社工机构早期的发展以岗位社工购买为基础，政府大量购买岗位社工，社工机构在“背后”对岗位社工进行管理和支持。这在社工行业发展初期起到了让社会各界认识并了解社会工作的作用，为之后进行整体社区服务项目购买奠定了基础。与此同时，这一模式也存在岗位社工在用人单位孤立无援、行政化严重等问题，并且初期的社工机构主要是以输送岗位社工获取资金为主，少有开发自身造血功能，无论是服务内容上还是治理结构上都偏向行政化，一定程度上抑制了该行业专业性和自主性的发展。

三、社工机构进入社区共治时期的社会治理关系

2012年后，整体项目购买在深圳大幅兴起。这是在购买岗位服务的基础上产生的新的购买服务模式，是指政府将难以具体化操作的社会服务外包给社工机构，通过公开招标，委托社工机构给有需要的群体提供帮助。[2]于是，社工机构在这一时期从幕后转到了台前。

（一）社工机构与政府的关系及存在的问题

政府应解决各种社会问题的需求产生项目意向，通过招标承包给社工机构，并对其进行监督。其中，一种形式是民办社工机构提出项目申请，市民政局通过评审确立资助，项目资金来源于福彩公益金和财政拨款;另一种是政府购买社区服务中心服务，这种方式是由政府提供每年50万的经费，社区提供场地，社工机构派社工团体进驻社区，以“4+2”的模式来完成社区服务中心的服务。[3]社区服务中心每3年招一次标，根据评估情况决定是否续签。截止到2015年年底，深圳市已经建成社区服务中心668家，基本实现了全市社区服务中心的覆盖。

这一时期，政府依然是社工服务的主要购买对象，项目越来越多，政府与社工机构的联系也越来越紧密。购买服务的竞争机制越来越完善，并且逐渐将选择机构的权力下放到街道，根据街道具体情况，自主选择。随着社工机构数量的迅速增加，社工管理的难度和成本都在上升，因此，政府与社工协会为了促进社工行业平稳地发展，协商制定了较为完善的评估标准、投诉机制以及培训机制等，将社工机构规范化、标准化。由之前的单向管理与发展逐渐变为政府与社工机构的双向互动，在制定有关社工行业的规章制度前，政府也会听取社工机构提出的问题和建议。然而，在新形势下，政府与社工机构之间也充斥着新问题，机制的完善是一个行业规范的标志，但是机制产生的问题也会阻碍行业的发展。例如人员配置方面，深圳出台的社区服务中心“4+2”人员配套指标，经费是固定的。这种方式一方面存在“养闲人”的嫌疑，即使同工的工作量有差异却获得同样的薪酬;另一方面，机构对社工也难以做到赏罚分明，因为社工队伍目前并不庞大，赏罚分明难以保证工作的继续。

（二）社工机构与行业协会的关系及存在的问题

社会工作协会是为建设社会工作专业化、职业化，开展社会工作教育工作，加强社会工作专业人才队伍建设，倡导社会工作理念，推动社会工作专业发展，保障社工权益而产生的组织。深圳社会工作者协会成立于1992年12月，是受深圳市民政局直接管理的社会团体。社协不直接对社会提供社工服务，工作内容包括普及行业知识、对从业者进行培训、社会工作者和机构的注册、年度评估、考核、建立社会工作行业规范、维护社工权益等。政府下放的部分权力会交给社工协会，以通过协会来管理社工行业，社工协会作为行业发展的推动者和利益保障者，同时作为政府与社工机构沟通的桥梁，应该在构建三者良好关系中起到积极主动的作用。但是，因深圳市社协日常的运作需要依靠政府购买的项目经费来维持(社协承接的项目是一般社工机构无法承担的整体性服务项目)，社协的许多行业决策更倾向于听从政府相关部门的建议。不平等的关系造成了社工协会多依赖政府，政府也通过协会对整个社工行业进行过度干预。另一方面，行业协会需要承担的责任和面临的困难也越来越多，形成的相关机制并没有达到很好的效果，甚至有的机制因为过于烦琐阻碍了社工行业的发展。

例如，评估机制的制定与实施是由政府委托社协来完成的，而评估机制存在很多问题。笔者了解到社会工作机构的日常工作中面临的评估大致包括以下四种类型：首先是机构评估，由市民政局组织第三方进行;第二种是社区服务中心评估，由社区或街道组织第三方评估;第三种是比较烦琐的，一般一家社区服务中心三年投一次标，中标的机构对一个服务中心有三年的运营权，中心三年内需要接受包括机构和各级政府组织的评估，有些行政区的各级评估标准不同服务中心需要准备两套材料，导致社工机构需要耗费大量的时间和精力。除此之外，所有中标的项目都需要定期接受出资方的评估，并且需要分阶段接受评估才能让资金正常拨放。当然，机构也需要进行自评，机构对社工的表现进行调查，评选出例如“年度优秀社工”、“年度优秀督导”等荣誉并进行鼓励。评估在很大程度上促进了机构的良性发展，监督和规范项目的实施。机构外的评估结果会公布在网上以供购买方参照。但是，评估的材料复杂且多样，没有统一的标准，有时会导致同时间对同一机构的评估结果有高有低。虽然结果不一定能代表机构的真实水平，但是在一定程度上能影响下一轮的招标。

同样让社工机构感到不安的还有协会制定的投诉制度。该制度本意是让社协更民主地管理社工机构，社工在遭受不合理的管理或不公平待遇时也可以通过向社协反应从而监督机构的行为。但是，在某些事件中社协接受投诉后不考虑机构的处境是不合理的，服务对象向社协投诉社工的失职，社协会首先对机构进行问责，一些社工对机构虚假的投诉也会让机构受到损失。对此，有社工机构领导提出社协不仅要对社工机构进行规范，也应建立对社工个人的投诉机制，尤其是加强在专业关系中对社工伦理和价值观的监察和监管。同时，社协应该对机构的投诉采取更加开放的态度，应该结合各方面法规，必要的时候采取法律手段来公平公正地解决投诉问题。

（三）社工机构与社区工作站的关系及存在的问题

随着社会管理向治理转型，社区工作站并不是一直都是在压缩社工的专业化和职业化空间，而是逐步认知这个行业，并且意识到社工确实能为社区带来一些改变，因此社工机构与社区工作站的关系也更加和谐，社工机构在大环境中的生存和发展也会更加顺利。随着社工逐渐被熟知，社区服务中心在社区大面积铺开，居民对社工的服务也越来越肯定，能够与社工机构达成共识，有的社区工作站还会推进社工的工作，大力支持社工专业活动的开展。当然，有的社工机构还是在工作站的权威影响下开展活动，社工机构是否能够承接到项目也取决于机构与街道和社区工作站的关系好坏。这些机构需要承担部分社区工作站安排的行政性工作，例如宣传计生、优生优育等，无法保证社工服务的质量和专业性，难以进一步推动社工的独立发展。

（四）社工机构的应对策略

深圳市社工行业发展从注重人才到注重服务和效应的转型促使以岗位社工购买为主到以购买整体服务项目为主的转换，政府的部分权力也已被社会工作机构承接，社工这一新兴行业也越来越规范化和标准化，社工自身的力量也得到了快速提升，整个行业的行政性明显弱化，专业性和自主性相比发展初期得到了更大发挥。当然，面对前述种种转型后行业内的问题，社工机构也有自己的解决途径。

首先，已经有许多社工机构开始加强自身的造血功能，从单纯依赖政府购买服务转向了政府购买、自营和募捐三方面。以SZN机构为例，机构注重拓展多渠道开展项目，在一定程度上减少对政府的依赖，从过去政府购买资金占机构收入的90%下降到78%。同时，社工机构通过项目创投，建立自身筹款机制，能够在政府资金提供失灵的情况下通过捐募或其他方式达成资金流通。这样也能降低其他有利益关系的组织对机构生存的影响。这一时期的社工机构通过高质量的服务，树立机构的品牌效应，实现跨地区、跨单位的项目购买，保证机构的顺利运营，减少行政化影响对专业服务的制约。

其次，部分机构于2017年成立督导研究部，即机构督导兼任社区服务中心主任。督导研究部旨在让机构的领导层在对机构进行管理的同时也能注重自身的专业发展，且吸纳一线社工和中层管理人员参与到整个机构的管理和研究，为机构管理和研究提供一手资料，为机构的建设提供更加中肯和实际的建议，使机构的管理更加贴近居民的需求。

总的来说，从行业发展初期至2016年年底，逐步形成的社区共治局面是社工机构脱离行政化过程中的重要一步。当然，行政化现象依旧存在，并且逐渐与行业内部的发展问题结合到一起。例如评估制度与项目购买的结合使得社区工作站对社工机构和社区服务中心的影响非常大，社工机构专业性和自主性的发挥不同程度地受到了限制。但是，在“民间运作”大力推行的背景下，大部分社工机构还是可以充分发展自己的专长、创立品牌，在各服务领域百花齐放。

四、社区党群服务中心形成后的社会治理关系

深圳市民政局于2016年年底发布了将社区服务中心、社区居委会和社区工作站合并为社区党群服务中心的通知，由社区党委管理，配置党员社工，定期开展党员服务，签订服务合同时必须增加一项党员建设活动。但这在笔者调研时期并未出台具体的执行政策，所以深圳每个行政区域的合并进展情况不同，每个社区党群服务中心的工作安排和分配也比较混乱。有些行政区已经将三个组织融合在一个工作平台，有些行政区虽然三个组织在一起工作，但还是各司其职，因而社工机构和社区服务中心受影响的程度也不同。从整体来看，刚刚独立起来的社工机构在新环境下或多或少地受到了新一轮行政化影响。

SZS机构的负责人表示在新文件出台之前，出过一个征求意见稿，“征求意见稿是朝着专业化的方向走，可能会由社工机构来承接社区服务的运行，但是在文件发布后，社区工作站、居委会和社工服务被包含在党群服务中心里面，也没有说具体的操作。目前大部分是社区工作站站长担任党委书记，担任社区党群服务中心的主任。有一些业内人士认为这样的改变可能让社工专业又回到行政化的道路上” 。由此，快速发展的社工机构刚刚获得一些独立发展的空间，现在因为组织合并操作的不规范性又出现了不确定性。这对社工行业未来的发展和社工的职业认同与工作激情产生了一定的消极影响。

（一）社工机构与政府的关系及存在的问题

相关政策的走向在很大程度上会影响到社工机构的生存和发展，政府与社工机构间的合作也会因政府的关注点和领导意识的变换而呈现不确定性。而且两者的合作是自上而下的协调与配合，不同层级政府和部门所关心的利益有时又是不同的，所以政策的变更给社工机构带来了重重挑战。目前，将社区服务中心、社区居委会和社区工作站合并为社区党群服务中心的操作性文件尚未出台，相关要求也并不明确，导致每个党群服务中心的组建程度不同，社区服务中心的发展在很大程度上依赖于行政区域领导层面对社工的认同和支持力度。这样就出现了部分行政区域中的社区服务中心已经在工作上遇到了挑战和阻碍，而另有服务中心在合并后反而能够更自主地发挥专业价值的现象。

（二）社工机构与社区党群服务中心的关系及存在的问题

社区工作站正在逐步并入社区党群服务中心，虽然社区工作站与社区服务中心不再是单独的组织，但目前部分社区的重要资源和权力还是掌握在原工作站长手中。因而，社工在党群服务中心能够多大程度上发挥专业性和自主性取决于与工作站长的沟通程度。能够与领导层面达成共识，明晰各组织的定位，社工及“背后”的社工机构在专业活动开展上就有较大自主性;如果领导层面没有看到社工的专长和特色，就有可能对社工施加行政压力，难以保持社工服务的质量和专业工作时间。

（三）社工机构的应对策略

笔者在调研过程中发现各类社工机构正在化被动为主动，探索适应新政策的途径。例如，理清相关文件中社工机构的角色定位，安抚一线社工的危机情绪，在实务层面以机构的名义倡导为社区服务中心提供更多支持，针对社区服务中心、社区居委会和社区工作站融合不佳的状况进行调研分析、为民政局提供详细的反馈和改善建议，将社工的活动与党建联结并赋予社工主动权以回应政府的诉求并同时为社工赢得自主发展空间。

总之，在这一阶段，面对突如其来的转变以及不明确的政策，社工机构都有一些担心，即再次被纳入行政化潮流中。但此时的社工机构不再是早期的发展状态，已经建立了自己的品牌和群众基础，并可以通过各种渠道发声与倡导。在未来的政府购买服务机制中，社工机构与政府及其他社会治理主体之间是更加融洽的合作关系还是更明显的管理与被管理关系，还有待进一步观察。但不可否认的是，社工机构需要付出更多努力避免又走向高度行政化的老路。

五、结语

深圳市社工机构的行政化程度呈现出强—弱—强的趋势，这种趋势与政策的变化是分不开的。早期社工机构刚开始发展并高度依赖政府的支持，难以独立成长，因此不仅是在服务内容方面需要向政府看齐，有些机构的内部治理也呈现出官僚化作风。随着政府购买向社区服务中心的转变，社工机构逐渐发挥出自身的优势并建立了品牌服务项目，多途径探索机构造血功能，努力减少对政府的依赖。2016年年底发布的将社区三大组织合并的政策文件又一次将社工机构推到了行政化与自主成长的分叉口，而深圳市作为我国社工机构发展最快的城市，其十年政府购买服务的经验会给新形势下的社工机构带来怎样的发展启示?社工机构如何进一步提高自主性和专业性?这些都是值得进一步考察与探讨的。相关社会治理主体应该通过各种政策和竞争机制来帮助社工机构获取更多资源，扩大社工行业规模，使其承担更多治理职能;社工机构自身应通过不断探索组织架构和管理方式的改革，增强专业能力，形成品牌项目，并多方面加强造血功能，提升参与社会治理的能力。

*2017年度中央民族大学“建设世界一流大学(学科)和特色发展引导专项资金”之社会学学科经费资助

*杨慧，中央民族大学社会学系副教授;杨烨煜，中央民族大学社会工作专业研究生。

参考文献：

[1]朱健刚，陈安娜. 嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析[J]. 社会学研究，2013(1)：43-64，242.

[2]刘传铭，乔东平，王金顺，等. 我国政府与社会组织之间的关系研究——基于北京、上海、广州、深圳的调查研究[J]. 经济研究参考，2012(22)：59-65.

[3]易松国. 民办社会工作机构的问题与发展路向——以深圳为例[J]. 社会工作，2013(5)：20-25.

编辑：涂传博 审编：TSS