公益诉讼,亟待合格公益组织就位

公益诉讼审批发生重大变革——最高人民检察院的提起公益诉讼审批权限下放给各试点省级检察院。而江苏正是试点省之一。12日，省检察院召开新闻发布会，向媒体通报相关信息。去年7月试点以来，江苏的公益诉讼推进得怎样?暴露出什么问题?权力更大之后，带来哪些挑战?

公益诉讼谁来提起

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。省检察院副检察长朱斌介绍，这是由于社会公共利益辐射范围广、利益受众群体不特定、主体边界不清，一旦百姓公共利益受损，往往不了了之。公益诉讼谁来提?怎么提?亟待制度探索。

去年7月1日，由全国人民代表大会授权，最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。江苏为试点省份之一，确定南京、苏州、常州、无锡、徐州、泰州、盐城等7市为我省试点地区。

省检察院副检察长汪莉介绍，截至目前，全省共收集案件线索199件，试点地区检察机关已办理诉前程序案件129件，其中民事诉前程序案件24件、行政诉前程序案件105件。24件民事诉前程序案件中，检察机关已就其中4件提起诉讼。105件行政诉前程序案件中，1起已经由高检院批准由检察机关作为公益诉讼人提起行政公益诉讼。由此，我省检察机关共提起公益诉讼案件5件。

公益诉讼案源哪里来?省检察院民事行政检察处副处长朱建勇介绍，线索在“履行职责中发现”，包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。

有了案源之后，提起诉讼之前，首先要履行诉前程序，比如先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在一个月内依法办理。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院可以提起行政公益诉讼。

通过诉前程序，不少侵犯社会公共利益的行为被纠正。射阳县检察院在履职中发现，射阳县合德镇耦耕堂村散布着诸多规模化禽畜养殖场，导致周围环境恶化，形成广泛性面源污染。今年1月，射阳县检察院先后向射阳县环保局、射阳县合德镇政府、射阳县农业委员会发出检察建议，督促其依法履行监管职责，改善耦耕堂村环境质量。射阳县政府于6月初提出新建高标准畜禽养殖集中区的整治方案，耦耕堂村于6月中旬正式启动畜禽养殖污染整治工程，污染整治工作已取得初步成效。

常州提起全国首起公益诉讼案

当诉前程序无法纠正有关行为，且没有合适的社会公益组织作为诉讼主体时，人民检察院作为兜底主体提起公益诉讼。

去年12月22日,常州市检察院对许建惠、许玉仙污染环境案向常州市中院提起民事公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点后,检察机关以公益诉讼人身份提起的首例民事公益诉讼案件。

武进区遥观镇建农村村民许建惠、许玉仙自2010年上半年至2014年9月,租用东方村委空闲厂房,在未申领工商营业执照和危险废物经营许可证的情况下,擅自从事废树脂桶和废油桶的清洗业务,并非法排放和处置清洗后产生的废水、废渣。许建惠、许玉仙因污染环境罪被依法追究刑事责任,但环境损害尚未修复。检察机关立案审查认为，这起案件严重损害了社会公共利益。在常州市范围内无提起公益诉讼适格主体的情况下,常州市检察院经层报最高人民检察院批准向常州市中级人民法院提起民事公益诉讼。

经公开开庭审理，常州市中级人民法院于今年4月14日作出一审判决，许建惠、许玉仙委托资质单位消除环境继续污染危险、实施土壤修复、赔偿对其它环境造成的损失150万元。该案目前已经进入执行阶段。

汪莉说，公益诉讼审批权下放，无疑使效率提高。但省检察院对提起公益诉讼案件的法律效果、社会效果、政治效果的把握，审批标准和具体工作要求的掌握，都需要全面的提升加强。

公益组织亟待成为有力代言人

事实上，公益诉讼的主要主体应该是社会公益组织。

法律对提起诉讼的公益组织要求极其严格，如环保法要求组织成立5年以上且没有犯罪记录等。朱建勇说，这是为了确保诉讼目的必须是维护社会公共利益，而非公益组织自身利益、特定群体利益。

检察官王洋说，从全国范围内来看，合格的诉讼主体有中华环保联合会、各省级环保联合会、自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会等组织。目前我省7个试点城市中，符合诉讼主体资格的社会公益组织，苏州2家，常州2家，其他各市都没有。就算一些勉强符合条件的组织，承担公益诉讼任务，也存在人力和精力的不足，“我们在建议社会组织提起民事公益诉讼时，常常遭到婉言拒绝”。

因此，检察机关在培育社会公益组织的诉讼能力方面进行了很多尝试。早在2011年12月，常州市检察院就推动成立常州环境公益协会。此外，也通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。目前，在江苏的支持下，中国生物多样性保护与绿色发展基金会已提出两起公益诉讼。

沛县检察院在办理刘铁山等12人污染环境刑事案件中发现案件线索并移送徐州市检察院办理。经查，2013年以来，刘铁山等人未经有关部门批准，在家中非法开办电镀、酸洗加工作坊，并将未经环保处理的电镀和酸洗废水直接排放至土壤和水体中。经环保部门检测鉴定，其排放的废水酸碱度超过国家规定排放标准、含有重金属等有害物质，对生态环境造成严重破坏。去年12月20日，以上5起案件的被告人分别被判处有期徒刑及拘役等刑罚。去年11月28日，徐州市检察院向中国生物多样性保护与绿色发展基金会发出检察建议，建议其对刘铁山等人提起民事公益诉讼。去年12月15日，该基金会向徐州中院提起诉讼。徐州市检察院向中院发出5份支持起诉意见书。今年3月22日、23日，5起案件开庭审理，全部审结生效，原告诉讼请求通过调解或判决均获得法律支持。

只有社会公益组织诉讼实力增强，社会公共利益才会有更为强有力的代言人。本报记者王晓映

编辑：GCH 审编：沫禹