完善志愿服务体系 推动基层治理现代化

●志愿服务具有对公共服务的延伸性，应强调创新方式、拓展领域，满足人民群众日益增长的精神与文化层面的需求

●完善志愿服务体系，强调的是系统性、协调性，立体性、组合性，既要有四梁八柱，也要有血有肉

1983年，北京市大栅栏街道诞生了我国第一个“综合包户”志愿服务项目;1989年，天津市朝阳里社区涌现出我国第一个社区志愿者组织;1994年，中国青年志愿者协会成立;2013年，中国志愿服务联合会成立;2017年，《志愿服务条例》正式实施;2024年，中办国办印发《关于健全新时代志愿服务体系的意见》……40年来，志愿服务，伴随着中国改革开放的进程，方兴未艾，铿锵前行。

志愿服务，是新时代党引导动员人民群众贡献智慧力量、创造美好生活、实现奋斗目标的生动实践。习近平总书记强调：“各级党委和政府要为志愿服务搭建更多平台，给予更多支持，推进志愿服务制度化常态化”。

完善志愿服务体系，强调的是系统性、协调性，立体性、组合性，既要有四梁八柱，也要有血有肉。

更精准认识、把握志愿服务

首先，从价值、意义层面分析。

从社会文明角度看，志愿服务是提高全社会文明程度的重要标志。党的二十大报告在“提高全社会文明程度”这一节中指出，要“完善志愿服务制度和工作体系”。从基层治理角度看，志愿服务是健全社会治理体系的重要内容。党的二十届三中全会《决定》强调“推动志愿服务体系建设”，这一表述，正是列于“健全社会治理体系”小标题之下。从共同富裕角度看，志愿服务是推进共同富裕的重要方式。有专家指出，一次分配讲效率、二次分配讲公平、三次分配讲慈善。而发展慈善事业，就离不开志愿服务。

其次，从定位、功能层面进行分析。

志愿服务具有对公共服务的补充性。公共服务具有基础性、托底性。例如，对于无民事行为能力人，我国民法典第三十二条规定，“没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任”，正是此意。志愿服务具有对公共服务的配合性，应服从调度。在志愿服务过程中，尤其是应急志愿服务，政府的统筹安排、引导布置、下达指令、统一要求等等是必要的前提。志愿服务具有对公共服务的延伸性，应强调创新方式、拓展领域，满足人民群众日益增长的精神与文化层面的需求。如社区志愿服务，就应注重学习类、提升型。

对志愿服务的理解应理性、适当。在社会公共服务上，政府是主体，担主责。习近平总书记2019年1月17日在天津和平区新兴街朝阳里社区考察调研时强调：“要为志愿服务搭建更多平台，更好发挥志愿服务在社会治理中的积极作用。”

完善志愿服务体系，要找准切入点

完善志愿服务体系，应从“行为”与“主体”入手，以行为属性、主体类型为切入点。有学者把志愿服务从第一层面类别区分为“常态”行为与“非常态”行为：社区志愿服务是“常态”，应急服务称为“非常态”。此种区分，便于对不同形态的志愿服务行为中的权益保障作出针对性的安排。例如，非常态志愿服务更应注重人身保险、专业培训。从第二层面来讲，志愿服务主体又有“长期”与“非长期”之别。例如，对长期志愿服务的主体而言，志愿服务组织的责任更重，对其内部治理的要求也更高。

基于上述认识论与切入点，应该坚持问题导向、目标导向、价值导向，对志愿服务体系从机制和制度层面有针对性地予以完善。

(一)法定注册。志愿者本身就是一种身份标识。亮牌子，体现的是信任度。通过注册制度，将志愿者纳入管理，对其提供服务。

(二)组织形式。志愿服务组织可以采取社会团体、社会服务机构、基金会等组织形式。从民法典的角度而言，上述三类形式的组织虽然都属于非营利法人，但其具体形态和对其监管要求却不尽相同，应分门别类予以进一步明确。同时，基于组织形式，应在法律上明确界定志愿服务组织与志愿者之间的法律关系，进一步厘清各自权利、义务与责任。例如，社团形式下，两者是组织者与参与者的关系;而在专业服务机构形式下，则更容易被解释为雇佣与被雇佣的关系。

(三)机构治理。应强化志愿服务组织的内部治理。例如民法典第九十一条规定：“设立社会团体法人应当依法制定法人章程。社会团体法人应当设会员大会或者会员代表大会等权力机构。社会团体法人应当设理事会等执行机构。”第九十三条也规定：“捐助法人应当设理事会、民主管理组织等决策机构，并设执行机构。捐助法人应当设监事会等监督机构。”

(四)专业培训。人民群众需要的志愿者，既应满腔热情，又有一身功夫。振臂一呼，应者云集，这强调的是“动员”效果;更重要的，是召之即来、来之能战、战之必胜，强调的是“能力”。拥有此种能力，专业培训是必须的、必要的、必备的。国家层面应建立志愿服务人才示范培养机制，依托高等院校、党校团校建立志愿者培训基地;志愿服务组织应设立导师机制;行业协会应当把专业培训列为其重要职责。而培训的内容，应该包括志愿精神、法律意识和专业技能等。

(五)资质要求。对于特定领域、专业需求的志愿服务，需要具备准入资格。例如法律服务、医师服务、教师服务等。依据我国律师法、医师法、教师法的规定，只有具备一定的资格，才能向社会提供专业的律师服务、医师服务、教师服务。在实践中，天津社区有著名的“叔伯伯”，上海有“老娘舅”，其实他们有一个正规的名称——“法律明白人”。目前全国300多万“法律明白人”，已经由司法部纳入培训与管理机制中。

(六)对象保护。志愿服务体系有三个核心主体：志愿者、志愿组织、志愿服务对象。在提供志愿服务的过程中，志愿服务对象的人格权保障问题不容忽视。重点是我国民法典规定的姓名权、肖像权、名誉权、隐私权。“个人信息受法律保护”，值得特别关注。

(七)褒奖机制。志愿者拥有优先获得志愿服务的权利，这是法律原则，也是国际惯例。应强调建立并完善“礼遇回馈”和“信用激励”机制，至于“服务积分”“时间储蓄”“兑换礼品”，似应慎提、少用。公益慈善学者相对一致的观点认为，公益是指与自己非亲缘、非义务、非利益关联的，不确定的多数人的利益;志愿服务则是自愿的、无劳动报酬的为他人提供的公益服务。因此，志愿的本质在于只求“因”、不问“果”;主观上“我为人人”，客观上“人人为我”。因此，褒奖方面不宜有物质性、功利性考量。

(八)社区协同。志愿服务主战场在社区，服务社区、融入社区。如同习近平总书记在天津朝阳里社区考察调研时与大家交流所言：“社区工作是具体的，要坚持以人民为中心，摸准居民群众各种需求，及时为社区居民提供精准化精细化服务。”志愿服务，应像涓涓细流，流入网格化的社区，充满人民群众的生活日常。

(九)科技赋能。我国志愿服务应踏上新台阶——“智慧志愿服务”。应借助科技手段，在全国范围整合为一个平台，建成一张网，实现一网通：注册通，信息通，政令通，数据通，标准通，评价通……

完善志愿服务体系，需要法律保障和引领

《志愿服务蓝皮书：中国志愿服务发展报告(2022-2023)》梳理了志愿服务法制建设经历的三阶段：1999-2008年，是萌芽起步阶段，起点为 《广东省青年志愿服务条例》的出台;2008-2017年为高速发展阶段，起点为2008年汶川地震。当时的应急志愿者、北京奥运会的赛会志愿者极大地带动了志愿服务的发展，该时期，从中央到地方相关立法提速进行;2017年至今是规范发展阶段，2017年出台的《志愿服务条例》成为志愿服务法制标杆。

2023年9月，十四届全国人大常委会公布立法规划，志愿服务法被列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类立法项目。这部法律，是激励法，也是保障法;是规范法，更是引领法。从体例和条款上，应当把上述十个方面的体制性、机制性内容予以全覆盖。同时，在立法上应强调法律间协调、协同。

例如，与慈善法的协调。该法第七章为“慈善服务”，其中第六十二条明确了慈善服务的志愿性、无偿性;第十章则规定了“促进措施”。在制定志愿服务法时，对此都可逐一对照、充分借鉴、尽量吸收。

再如，与突发事件应对法的协调。该法第七十二条特别规定：人民政府应当引导志愿服务组织和志愿者及时有序参与应急处置与救援工作。

又如，与红十字会法的协调。该法第十一条规定了红十字会应履行“组织志愿者参与现场救护”的职责。还有，与家庭教育促进法的协调。家和社区兴、家和万事兴。应于该法中嵌入志愿服务理念，让志愿服务与家庭教育同生共长。同样，在志愿服务法中应强调志愿服务从家庭教育开始。

再如，与公司法的协调。该法第二十条规定，“国家鼓励公司参与社会公益活动”，自然，志愿服务应为其重要内容。

此外，还有与城市居民委员会组织法的协调等。

通过志愿服务法治建设，让志愿精神在一个人的人生、在一个企业的全生命周期，一以贯之，生生不息。

[作者系全国政协委员、国浩律师(上海)事务所合伙人]

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编辑：徐建华 审编：益申合