走中国特色的社会组织发展之路——詹成付

“中国特色的社会组织发展之路”，是一个重大命题，第一次明确提出这一重大命题的文献，是不久前经党中央、国务院同意印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称中办发46号文件)。加强对中国特色的社会组织发展之路的研究，搞清其基本内涵和要求，并用于指导实践，无论从理论研究上，还是从实践推进上，都很有意义。我从三个方面就自己学习研究这个问题谈一些粗浅认识和体会：一、什么是中国特色社会主义道路，二、中国特色的社会组织发展之路的基本内涵，三、走好中国特色的社会组织发展之路需要把握好的几个问题。

什么是中国特色社会主义道路

有人会问，理解和把握中国特色社会组织发展之路，为什么要首先理解和把握什么是中国特色社会主义道路这一问题?是不是有点扯远了、跑题了?我个人认为，没有。因为中国特色社会主义道路与中国特色社会组织发展之路，是总体与具体、全局与局部的关系。一方面，从思维习惯上了解总体的、全局性的事情，有助于我们了解具体的、局部性的事情;另一方面，从理论逻辑上，中国特色社会组织发展之路体现着中国特色社会主义道路的本质属性和要求，因此，要把握好中国特色社会组织发展之路的内涵，就要先搞清楚什么是中国特色社会主义道路。

（一）中国特色社会主义道路的内涵及特征

关于中国特色社会主义道路，2007年党的十七大报告是这样论述的：中国特色社会主义道路，就是在中国共产党领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展社会生产力，巩固和完善社会主义制度，建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。

2012年党的十八大报告的论述既有继承、又有发展：中国特色社会主义道路，就是在中国共产党领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展社会生产力，建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明，促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。

十七大和十八大概括的中国特色社会主义道路的基本内涵有四个要点：一是党的领导，二是党在社会主义初级阶段的基本路线(一个中心两个基本点)，三是现代化建设的总体布局(五位一体)，四是我国发展的目标。

中国特色社会主义道路有以下几个鲜明特征：

——这条道路是科学的。它既坚持以经济建设为中心，又全面推进政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及其他各方面建设;既坚持四项基本原则，又坚持改革开放;既不断解放和发展社会生产力，又逐步实现全体人民共同富裕、促进人的全面发展。可以说，既坚持了科学社会主义的基本原理，又根据我国实际和时代特征赋予其鲜明的中国特色;既否定了封闭僵化的老路，也拒绝了改旗易帜的邪路。这是我们为什么要始终坚持这条道路，而不是别的什么道路的根本原因。

——这条道路是历史形成的。它来之不易，是我们党带领人民历经千辛万苦，付出重大代价，长期探索、开创和拓展的结果。从以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体的艰辛探索，到以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体的成功开创(邓小平同志在党的十二大开幕词中第一次提出“把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的路，建设有中国特色的社会主义”这个重大命题)，到以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体成功把中国特色社会主义推向21世纪，到以胡锦涛同志为总书记的党中央成功在新的历史起点上坚持和发展中国特色社会主义，再到十八大以后以习近平同志为核心的党中央的成功拓展，等等，一代接着一代干，代代都有历史性贡献。这是我们为什么能够在这条道路上走得好、走得稳的根本原因。

——这条道路是继续发展的。因为实践永无止境，只要我们坚持解放思想、实事求是、与时俱进，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，不为任何风险所惧，不被任何干扰所惑，中国特色社会主义道路就会越走越宽广。这是我们对这条道路充满自信的根本原因。

30多年来我国经济持续快速发展，人民生活水平大幅度提升，综合国力显著增强，充分证明这条道路是实现中华民族伟大复兴的唯一正确道路。全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴，必须坚定不移走中国特色社会主义道路，并在实践中持续不断拓展这条道路，使这条道路越走越宽广。

（二）习近平总书记对中国特色社会主义道路的有关重要论述

党的十八大后，习近平总书记发表了一系列重要讲话，其中在中国特色社会主义道路方面也有许多论述，对我们正确认识和科学把握中国特色社会主义道路、走好中国特色社会组织发展之路，有极其重要的指导作用。我从已公开出版的《习近平谈治国理政》(外文出版社出版)《习近平总书记重要讲话文章选编》(中央文献出版社、党建读物出版社)《十八大以来重要文献选编》(上卷、中卷，中央文献出版社)摘录一些，供大家学习领会。

——强调了这条道路的重要性。2012年11月29日，在参观《复兴之路》展览时，习近平总书记强调：“全党同志必须牢记，道路决定命运，找到一条正确的道路多么不容易，我们必须坚定不移走下去。”2013年1月5日，他在新进中央委员会的委员、候补委员学习党的十八大精神研讨班上的讲话中指出：“道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题，道路就是党的生命。中国特色社会主义，是科学社会主义理论逻辑和中国社会发展历史逻辑的辩证统一，是根植于中国大地、反映中国人民意愿、适应中国和时代发展进步要求的科学社会主义，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的必由之路。”

——强调了坚持中国共产党的领导对走好这条道路的极端重要性。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。”2014年5月9日，他在参加河南省兰考县县委常委班子专题民主生活会时指出：一定要认清“中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色?这就是中国特色。中国共产党领导的制度是我们自己的，不是从哪里克隆来的，也不是亦步亦趋效仿别人的。无论我们吸收了什么有益的东西，最后都要本土化”。同年10月23日，他在十八届四中全会第二次全体会议上指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。”

——强调了这条道路的由来。2013年3月17日，习近平总书记在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话中指出：“实现中国梦必须走中国道路。这就是中国特色社会主义道路。这条道路来之不易，它是在改革开放30多年的伟大实践中走出来的，是在中华人民共和国成立60多年的持续探索中走出来的，是在对近代以来170多年中华民族发展历程的深刻总结中走出来的，是在对中华民族5000多年悠久文明的传承中走出来的，具有深厚的历史渊源和广泛的现实基础。”

——强调了这条道路的历史底蕴。2013年8月19日—20日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上强调用“四个讲清楚”阐明中华文化与中国道路、中国特色的关系，即讲清楚每个国家和民族的历史传统、文化积淀、基本国情不同，其发展道路必然有着自己的特色;讲清楚中华文化积淀着中华民族最深沉的精神追求，是中华民族生生不息、发展壮大的丰厚滋养;讲清楚中华优秀传统文化是中华民族的突出优势，是我们最深厚的文化软实力;讲清楚中国特色社会主义植根于中华文化沃土、反映中国人民意愿、适应中国和时代发展进步要求，有着深厚历史渊源和广泛现实基础。

——强调了这条道路的开放性。2012年1月17日，习近平总书记在主持十八届中央政治局第一次集体学习时指出：“发展中国特色社会主义是一项长期的艰巨的历史任务，必须准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争。”要“不断丰富中国特色社会主义的实践特色、理论特色、民族特色、时代特色”。2016年7月1日，他在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中用八个“不忘初心、继续前进”要求全党同志，永远保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，永远保持艰苦奋斗的作风，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，继续在这场历史性考试中经受考验，努力向历史、向人民交出新的更加优异的答卷!

——强调了这条道路充满的无限美好前景。党的十八大以后，习近平总书记集中全党智慧提出一个梦想，两个百年奋斗目标，三大战略(“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展)，四个全面战略布局，五大发展新理念等一系列新思想新理念新战略，进一步展现了中国特色社会主义道路的无限美好前景，坚定了亿万人民群众跟党走中国特色社会主义道路的信念和决心。人们有理由相信，中国道路一定能为世界发展贡献中国经验，能够为完善全球治理贡献中国智慧。

（三）中国特色社会主义总道路与具体道路的关系

中国特色社会主义道路，有总道路和具体道路之分。目前党的已公开的重要文献能够查到的有以下(不完全统计)：

中国特色自主创新道路;

中国特色新型工业化道路;

中国特色农业现代化道路;

中国特色信息化道路;

中国特色城镇化道路;

中国特色社会主义政治发展道路;

中国特色社会主义文化发展道路;

中国特色反腐倡廉道路;

中国特色军民融合式发展路子

中国特色和平发展道路;

中国特色社会主义工会发展道路;

中国特色社会主义法治道路;

中国特色扶贫开发道路;

中国特色社会主义群团发展道路;

中国特色社会组织发展之路;

中国特色卫生与健康发展道路，等等。

总道路和具体道路是相辅相成的。具体道路体现着总道路的属性要求，按照总道路的规范和指引来发挥作用，不能脱离总道路的属性要求另搞一套;具体道路实际是各个具体领域制度的总和，只有各个具体道路领域的制度成熟定型后，总道路的制度体系才能最后成熟定型。

中国特色社会组织发展之路的基本内涵

了解了什么是中国特色社会主义道路特别是学习领会了习近平总书记的重要论述精神，有助于我们把握什么是中国特色社会组织发展之路的内涵。据我们了解，目前还没有文献或文章来较为详细地论述这一问题。我们不妨先看一看相邻相近领域是如何论述的，最权威的就是习近平总书记和中央文件的论述，这里有两个例子。

第一个例子，是习近平总书记论述中国特色社会主义法治道路问题(《习近平总书记重要讲话文章选编》第206—211页)。2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中，对如何把握中国特色社会主义法治道路，有过精辟阐述。习近平总书记说：“道路问题不能含糊，必须向全社会释放正确而又明确的信号。”“走中国特色社会主义法治道路是一个重大课题，有许多东西需要深入探索，但基本的东西必须长期坚持。”那么，在走中国特色社会主义法治道路上，哪些是必须长期坚持的基本的东西呢?习近平总书记从五个方面进行了阐述，强调五个“必须坚持”，即必须坚持中国共产党的领导，必须坚持人民主体地位，必须坚持法律面前人人平等，必须坚持依法治国和以德治国相结合，必须坚持从中国实际出发。

第二个例子，是中共中央印发的《关于加强和改进党的群团工作的意见》(2015年7月9日新华社公开发布)对中国特色社会主义群团发展道路的论述：中国特色社会主义群团发展道路，是对党的群团工作长期奋斗历史经验的科学总结。这条道路是中国共产党开展群众工作、推进党的事业的伟大创造，是党领导群众实现共同梦想的历史选择，是群团组织与时俱进、发展壮大的必由之路。这条道路是中国特色社会主义道路的重要组成部分，其基本特征是各群团自觉接受党的领导、团结服务所联系群众、依法依章程开展工作相统一。紧接着这个文件从六个方面对这条道路进行了论述，即坚持党对群团工作的统一领导，坚持发挥桥梁和纽带作用，坚持围绕中心、服务大局，坚持服务群众的工作生命线，坚持与时俱进、改革创新，坚持依法依章程独立自主开展工作。

这些相邻相近领域的论述对我们认识和把握中国特色社会组织发展之路的内涵有帮助、有启发：坚持党的领导是共同之处。结合中办发46号文件的学习，我感到，走中国特色社会组织发展之路，以下几条应当予以充分重视。

（一）必须坚持中国共产党的领导

走什么样的社会组织发展道路，是由一个国家的基本国情决定的，如果我们把习近平总书记说的“中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色?这就是中国特色。”“无论我们吸收了什么有益的东西，最后都要本土化。”这些话读懂了，就好理解为什么必须坚持中国共产党的领导这个问题了。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是走中国特色社会主义道路的重要内涵，既然总道路旗帜鲜明地规定了坚持党的领导，那么，作为总道路组成部分的中国特色社会组织发展之路，讲坚持党的领导，就是题中应有之义了，也是符合逻辑的。反之，中国特色社会组织发展之路不坚持党的领导，那就背离了总道路(中国特色社会主义道路)的要求，那就失去了中国特色的本质属性了，不是社会组织发展的正确道路了。

也许有人问，我成立个社会组织，应该是国家宪法赋予我的公民结社权利，你要我在社会组织工作中坚持党的领导，你是在干涉宪法赋予我的公民结社权利。这个观点和认识有一些市场，但它是不正确的。不错，我国宪法第三十五条确实有中华人民共和国公民有结社自由的规定，但我们要明确，这种结社自由是中国现行宪法规定的结社自由，不是别的国家特别是西方国家宪法规定的结社自由，不是无约束的结社自由。因为我国宪法还规定了公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。我们还要明确，宪法序言里有多处“中国共产党领导”“中国共产党领导的”“中国共产党领导下”的文字表述，明确规定了中国共产党的领导地位，也就是说，在中国大陆境内的各族人民、一切国家机关和武装力量、各民主党派、各社会团体、各企事业单位都要在中国共产党的领导下开展活动，从这个意义上说，社会组织不管是已经成立的，还是新成立的，还是将要成立的，都要接受党的领导，这也是宪法规定的，这不是什么过分的要求。因此，不能把公民结社权与坚持党的领导对立起来，用公民结社权来否定坚持党的领导。事实上，正是因为有了党的坚强领导，我国公民的结社权才得以顺利行使，今后要行使得更好就必须更加自觉地坚持党的领导。

解决了上述认识问题后，让我们来讨论一下坚持党的领导要坚持什么，如何才能做到。因为坚持党的领导，不是一句空话，不是一个口号，必须在宏观、中观、微观这三个层面具体体现出来。

一是在宏观层面，即从中央到地方到基层，各级党委、基层党组织要自觉履行主体责任、积极领导，不能光有领导之名而无领导之实，更不能放弃领导。目前，我们全国已登记的66万多个社会组织，是分国家、省、市、县四级登记的，我们的各级党委对社会组织工作都有领导的责任和义务，要过问它们的发展状况，有什么问题、有什么困难、今后的走向是什么。要研究制定扶持发展政策和监督管理政策，主动关心它们、联系它们，解决它们的实际困难，而不是不管不问甚至无端指责，只有这样才能领导得好。乡镇(街道)、城乡社区虽然没有登记的责任，但在它们周围有比前述四级登记管理机关已登记的社会组织数量多得多的“草根组织”(据有关专家估算有几百万个)需要基层党组织去领导、去管理、去联系。这些草根社会组织每天都在干什么?它们的生存状态如何?遇到的问题是什么?如何才能帮助解决?我们需要研究，需要拿出措施，需要有好的机制把这些社会组织拢在党的周围。特别是当今社会结构分化加剧，大量人员聚集在社区，社区草根组织如雨后春笋般出现的情况下，我们基层党组织对它们了解多少、熟悉多少?基层工会、妇联、共青团等群团组织又联系、掌握多少草根组织?你不去联系它，接近它，怎么领导它、引导它?大家不要小看这个作用，当年我们党还不是执政党，国民党还在台上，我们就是靠团结群众、组织群众、解决群众的问题，代表群众的利益，才取得了革命成功。毛主席早在1934年的《关心群众生活，注意工作方法》一文中就指出：我们“应该深刻地注意群众的生活问题，从土地、劳动问题，到柴米油盐问题。”“一切这些群众生活上的问题，都应该把它提到自己的议事议程上。应该讨论，应该决定，应该实行，应该检查。要使广大群众认识我们是代表他们的利益的，是和他们呼吸相通的。”“我们是这样做了么，广大群众就必定拥护我们，把革命当作他们的生命，把革命当作他们无上光荣旗子。”如果我们不去像毛主席说的那样“应该讨论，应该决定，应该实行，应该检查”，我们嘴上说再多的我对你领导、你要听我的话，能有多大用?谁会听你的?那些组织跳广场舞的草根组织，规模高达几十人、上百人乃至近千人，他们都组织得有条不紊，如果我们帮他们解决了一点实际困难，比如场地问题、比如用电问题，他们就会拥护党的领导。你了解情况后，再派一些党员加入进去，那就更好了。

在西方，社会组织是和政府、市场并立的第三方或第三部门。在我国，社会组织工作、社会组织领域，是我们党治国理政的重要工作、重要方面，我们不仅不能放弃，而且应当自觉地、主动地加强对这方面的领导。中央文件已经有明确部署，比如，从中央到地方建立社会组织工作协调机制，统筹、规划、协调、指导社会组织工作;各级党委和政府要把社会组织工作列入重要议事议程，列入绩效考核内容;地方党委和政府要建立完善研究决定社会组织工作重大事项制度，党委常委会议定期听取社会组织工作汇报;各部门党委党组要加强对本部门管理的社会组织的领导，等等，这都是主动行使好领导权的体现，要落实下去。

二是在中观层面，即各级社会组织登记管理机关、业务主管单位、综合职能部门要积极落实党的领导，自觉维护党的领导，用加强和改进党的领导统领社会组织改革发展工作。社会组织的登记管理机关、业务主管单位、综合职能部门，它们大多数是党政部门，手里握有社会组织的“生死簿”，审批准入一个社会组织、注销或取缔一个社会组织、处罚一个社会组织，都应当放到是否有利于维护党的执政地位，是否有利于扩大党执政的群众基础，是否有利于党完成执政使命的高度来考量、来安排。有了这种意识，我们的社会组织的登记管理机关、业务主管部门、综合职能部门就会在社会组织的登记入口、检查评估以及扶持政策制定和活动综合监管中，把党的主张贯彻到方方面面和各个环节。

三是在微观层面，即各级各类社会组织必须自觉接受中国共产党领导，把坚持党的领导与社会组织依法自治有机统一起来。由于历史的原因，西方在社会组织建设的经验积累和话语权上一直处于高位优势。改革开放以后，我们翻译和出版了大量国外境外的“非政府组织”“非营利组织”“第三部门”“公民社会”等方面的书籍和文章，随着这些书籍和文章的传播，贯穿其中的思想观点、价值理念等等也传播开来，加上国内一些同志有意无意地给予推崇，这种传播的势头很猛。有的人说话、演讲“言必称希腊”，有的同志写文章，其蓝本、其引文、其理念基本是西方的那一套。反观我们自己的社会组织文化建设、社会组织价值体系和话语体系建设等，还没有跟上，还很不适应时代的需要，这两方面的情况加在一起就造成了一定程度或一定范围的思想迷茫甚至混乱。比如，我到一个地方调研过程中就听到他们介绍社区治理的办法和经验，说是多元治理，说各个组织是合作共治的关系。我就纠正说，这是西方的理念。在中国，中国共产党不仅是一个执政党，更是一个领导党。习近平总书记说：“在当今中国，没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量，各个领域、各个方面都必须坚定自觉坚持党的领导。”这是中国的领导制度和领导体制，国外少有、西方没有。如果对这些东西不了解、不把握，简单套用西方的那一套，肯定要碰壁。就拿基层治理来说，不少发达国家的基层确实是多元治理、合作共治，但中国不一样。中国共产党章程第三十二条明确写道：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”也就是说党的城乡基层组织是一切工作和一切组织的领导核心。不能仅讲多元治理、合作共治，还要讲多元中谁是领导，合作中谁是指挥，这样才全面，才没有简单照搬照抄。

所以在中国，社会组织必须树立主动接受中国共产党领导的理念。落实这一要求，应从两个方面着手;一是社会组织不仅要遵守国家法律法规，还要遵守各级党委制定的路线、方针和政策，把坚持党的领导贯彻到工作实践中去。二是社会组织要支持有关方面开展社会组织党的建设和党的工作全覆盖，把坚持党的领导贯彻到社会组织自身建设中。这方面，2015年9月19日，中共中央办公厅印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》，同年10月16日，中组部召开了“全国社会组织党的建设工作座谈会”，一个文件、一个会议都说得很清楚了，《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》这个文件也公开发表了，大家可以找来好好读一读。这里有一个问题我要提醒我们做实际工作的同志特别是一些社会组织发起人和负责人注意，有的人对为社会组织党建提供条件主动性、积极性不高，这其中一个重要原因是认为开展社会组织党建对社会组织是个负担。我认为这种看法是糊涂的。中国共产党党员不是普通人，他们是“有共产主义觉悟的先锋战士”，在工作实践等多方面，党员要发挥先锋模范作用，党组织要发挥战斗堡垒作用。在社会组织中推进党的组织和党的工作全覆盖，只会有利于社会组织的正确发展。我们登记管理机关的同志要不断宣讲这个道理，打消他们的顾虑或不正确看法。

（二）必须坚持非营利性和非行政性

这是社会组织的基本属性，社会组织之所以是社会组织，社会组织之所以不同于企业等营利性组织，之所以不同于行政组织、政权机关，就在于它的非营利性和非政府性。非营利性是针对营利性而言的，非行政性是针对行政性而言的，只有同时具备这两条，才能是社会组织。这次中办发46号文件要求，要进一步厘清政府、市场、社会的边界，使各自归位，发挥各自功能，不能四不像，只有这样，经济社会才能健康发展。

关于非营利性，有关法律法规规定的非常明确。《中华人民共和国慈善法》第八条规定：本法所称慈善组织，是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。《社会团体登记管理条例》第二条规定：本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。《基金会管理条例》第二条规定：本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定：本条例所称民办非企业单位，是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。综合有关法规政策，非营利性应从以下几个方面来理解和坚持：一是不以营利为目的。为什么社会组织不能以营利为目的?举个例子说明吧。一个基金会，可以在安全有效的前提下去投资、赚钱、营利，但基金会要清楚，你第一位的使命是尽快把慈善资源送到受益人手里，只有保证不耽误这一使命的前提下，你的行为才是合理的，你如果不去完成第一使命，而是只顾赚钱，那就背离了基金会这一社会组织的设立宗旨，就有以营利为目的之嫌了。谁应该以营利为目的?那就是企业，是市场组织，它们的天职就是赚钱、营利而不是相反(当然是合理合法经营)。二是资产投入者对投入的资产不享有所有权。三是投入的资产及其孳息不被分配或变相分配。四是投入的资产及其孳息的使用和处分一直按照投入时的目的或者近似目的来使用。

所谓非行政性，类似国外的非政府性，也就是社会组织不是政府组织，不是政权机关，没有行政职能，不能行使行政的职权，工作方式方法也与行政机关不同，各社会组织之间彼此独立，无上下隶属或指导关系。

在坚守社会组织非营利性和非行政性上，近年来我们作了不少努力。比如加强对社会组织非营利性的监督，严格核查非营利组织享受税收优惠政策的条件，落实非营利性收入免税申报和经营性收入依法纳税制度;加强对社会组织的税务检查，对违法违规开展营利性经营活动的，依法取消税收优惠资格。再比如，我们贯彻落实《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，稳妥开展脱钩试点;除法律法规有特殊规定外，政府部门不得授权或委托社会组织行使行政审批;国务院决定取消的行政审批事项，原承担审批职能的部门不得通过任何形式指定交由行业协会商会继续审批;严格执行中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》《中共中央组织部关于规范退(离)休领导干部在社会团体兼职问题的通知》，从严规范公务员兼任社会团体负责人，因特殊情况确需兼任的，按照干部管理权限从严审批，且兼职一般不得超过一个;在职公务员不得兼任基金会、社会服务机构负责人等等。但总的看，这方面的问题还很多，还要继续努力。

（三）必须坚持社会组织的服务功能

这个问题是社会组织非营利性、非行政性的外在体现，解决的是社会组织究竟要干什么的问题。自2004年9月19日党的十六届四中全会通过的《中共中央关于党的执政能力建设的决定》明确提出：“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”以后，“提供服务、反映诉求、规范行为”一直是社会组织的功能定位。2016年中办发46号文件又重申了社会组织的这一功能定位，并在此基础上进一步提出了“充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用”的要求，可以说，“四个服务”的要求更加完善了社会组织的功能定位，只有符合“四个服务”要求的社会组织才是我们这个时代、我们这个社会所欢迎的社会组织，才符合中国特色社会组织发展之路的内在需要。

为什么要这样说?大家知道，当我国完成社会主义改造、建立起社会主义制度后，人民就成为国家的主人，一个阶级推翻另一个阶级的你死我活的阶级斗争就不再是社会的主要矛盾，社会的主要任务就是搞建设，就是要进一步解放生产力，发展生产力，解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾。社会组织同国家政权机关之间、同市场组织之间以及社会组织自身之间都不存在利益的根本对立，不存在谁推翻谁的问题，大家都是社会主义建设事业的推动者、参与者、服务者。尽管各行为主体都有自身的利益考量，甚至相互之间以及内部还存在局部的利益冲突，但这种利益考量、利益冲突、利益协调，在社会主义制度框架内利用协商、共商、民主等方式是完全能够调整完善的，不需要也不应该采取革命战争年代的暴力方式、极端方式、街头政治的方式来进行。所以，流行的公民社会理论把公民社会看成是善的化身，把国家视为恶的根源，形成公民社会与国家两极相互独立而且对立的思维，或许适合西方国家的国情和需要，但不适合中国的国情和需要。

服务，既是中国特色社会主义大背景下社会组织的功能所在，也是中国特色社会主义大背景下社会组织的价值所在。如何服务?“四个服务”的要求讲得很清楚：

首先是服务国家。社会组织要围绕党和国家工作大局，围绕中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，围绕外交工作大局和祖国统一大业，找准工作的结合点和着力点，团结动员所联系会员为完成党和国家中心任务贡献力量，促进改革发展、维护社会和谐稳定。不得从事、资助危害国家安全的活动。

其次是服务社会。主要是提供政府服务难以顾及的一些带偏好性的服务、一些市场组织不愿意提供的消费品，以及满足人们普遍性的交往偏好需求，等等。不得从事危害社会公共利益的活动。

再次是服务群众。社会组织要做党和政府联系群众的桥梁和纽带，要多为群众办好事、解难事，维护和发展群众利益，不断增强自身影响力和感召力。要倾听群众呼声、反映群众意愿，把党的决策部署变成群众的自觉行动，把党的关怀送到群众中去。

最后要服务行业。要制定行业标准，协调行业利益，规范会员行为，等等。

（四）必须坚持依法自治

这个问题是解决社会组织发展的内生动力问题，也是走好中国特色社会组织发展之路的一个关键问题。大家知道，内因是事物发展变化的主要力量和关键，外因只有通过内因转化才能起作用。如何坚守社会组织的非营利性、非行政性，如何坚持服务功能定位和宗旨，做到“四个服务”?这就需要构建依法自治的体制机制。为什么坚持依法自治这么重要?我们可以举一些例子说明。比如，一些社会组织例如民办学校、民办医院在登记时也承诺坚持社会组织的非营利性，但是人们慢慢地发现，他们说的和做的不一样，他们在非营利的外表下干着大捞其钱的事情。一些社会组织巧立名目乱收费，有的甚至只收费不服务。有的社会组织内设机构、分支机构已经很多甚至难以有效运转了，但还在那里不断增添新的内设机构或分支机构。不少社会组织的自我纠错能力很低，许多问题不是靠自身发现和纠正的，而是靠年检、抽查、审计甚至党的巡视组的巡视等外在力量发现并纠正的。

国家发展要靠自力更生，家庭幸福要靠其成员同心协力，社会组织也是一样的道理，要练内功。社会组织自身的问题都靠外在力量去解决不是治本之策。事实反复说明，一个社会组织没有一套健全成熟的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度机制，即使被审批许可入了门，它也走不远、长不高、活不好。总结归纳成功的社会组织的经验，一个非常重要的普遍现象，就是社会组织内部有一套好制度、好机制，靠制度机制调动和激发方方面面的活力，约束会员的行为。哪些东西是社会组织必须要建立的制度和机制?中办发46号文件讲了很多也很全面，概括起来四个方面最重要：

一是建立健全法人治理结构，主要是建立和完善会员大会(会员代表大会)、理事会、监事会制度，使社会组织成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体，独立承担法律责任。

二是要在社会组织中建党组织。文件规定社会组织中的党组织不仅要把握正确的政治方向，还要对社会组织重要事项决策、重要业务活动、大额经费开支、接收大额捐赠、开展涉外活动等提出意见。

三是建立健全一套日常从业人员录用培训、薪酬待遇、财务管理、项目运作、会费管理、廉洁自律等规章制度，并严格执行。

四是支持和发展社会组织自律联盟。支持和发展社会组织自律联盟，以民带民、以民管民，这也是社会自治的有效方式，在一些国家有较为成熟的经验，比如，一些社会组织自律联盟通过制定行为规则、评估标准、声誉管理等形式来规范成员的行为，都有较好的效果。我国也开始重视社会组织的行业组织的自律建设。《中华人民共和国慈善法》112条里就有两条(第十九条、第九十六条)强调慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律问题。这次中办发46号文件明确指出：“探索建立各领域社会组织行业自律联盟，通过发布公益倡导、制定活动准则、实行声誉评价等形式，引领和规范行业内社会组织的行为。”

总之，要把社会组织培养成自己能够开拓、自己能够运作、自己能够纠错这样一种主体，只有这样的社会组织才是我们所需要的。

当然，讲社会组织的自治需要注意的是，这种自治是有底线的，那就是符合法律规定，或者不与法律法规相抵触。虽然我国还没有单独的社会组织法，但慈善法已经出台，社会团体、基金会和社会服务机构登记管理条例正在修改，不久就会出台，另外党和政府还制定了为数不少的规范性文件，因此，社会组织的依法自治问题总的说是有依据的。

（五）必须坚持两手抓，即一手抓积极引导发展一手抓严格依法管理

这是走好中国特色社会组织发展之路的又一个重要问题，它解决的是社会组织发展的外在条件、外在环境问题。社会组织要走得好，内生动力是第一动力，是最主要的，但不意味着外在条件可有可无、无足轻重。有些时候，社会组织的内生动力也是外在条件和环境“逼”出来的，有的离开了外在的紧约束，离开了“逼”这一推力，内生动力也会失灵。因此，只有内外结合，共同作用才能使社会组织走得更远、走得更好。

对党和政府来说，解决社会组织发展的外在条件和环境问题，必须有两手：一手是引导、培育、扶持，这是激励的一手;一手是监督、管理、检查，这是约束的一手。

这两手都要有，而且都要硬，不能只有一手，也不能一手硬、一手软。目前，从全国来看，各地的“两手”都有了，但实事求是地讲，哪一手都不太硬，哪一手都有还可以进一步硬的空间。因此，中办发46号文件用较大篇幅来阐述这一问题。

关于引导、培育、扶持的四条政策

一是政府购买服务政策(给社会组织钱，这是加法)。比如文件规定，逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，对民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目，同等条件下优先向社会组织购买。还比如文件规定，中央财政继续安排专项资金，有条件的地方可参照安排专项资金，支持社会组织参与社会服务，加强社会组织能力建设，有计划有重点地扶持一批品牌性社会组织。

二是完善税收优惠政策(给社会组织减负，这是减法)。比如文件规定，要落实国家对社会组织各项税收优惠政策，符合条件的社会组织按照有关法律法规享受相关税收优惠政策。财政、税务部门要研究完善社会组织税收政策体系和票据管理制度，改进和落实公益慈善事业捐赠税收优惠制度。

三是完善人才政策(给社会组织提升素质，这是乘法)。比如文件要求，要把社会组织人才工作纳入国家人才工作体系，对社会组织的专业技术人员执行与相关行业相同的职业资格、注册考核、职称评定政策，对符合条件的社会组织专门人才给予相关补贴，将社会组织人才纳入国家专业技术人才知识更新工程。比如建立社会组织负责人培训制度，积极向国际组织推荐具备国际视野的社会组织人才。还比如要求有关部门和群团组织要将社会组织及其从业人员纳入有关表彰奖励推荐范围。

四是给社会组织发挥作用的舞台(给社会组织赋能，这是乘法)。比如文件要求，要结合政府职能转变和行政审批改革，将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务，通过竞争性方式交由社会组织承担。比如文件要求给社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务的舞台，支持社会组织尤其是行业协会商会在服务企业发展、规范市场秩序、开展行业自律、制定团体标准、维护会员权益、调解贸易纠纷等方面发挥作用，使之成为推动经济发展的重要力量;支持社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面发挥作用，使之成为社会建设的重要主体;支持社会组织在发展公益慈善事业、繁荣科学文化、扩大就业渠道等方面发挥作用，满足人民群众多样化需求，等等。

关于严格监督管理的五条政策

一是管理好人(发起人、负责人)。比如要求加强对社会组织发起人、拟任负责人资格审查。将社会组织发起人的资格、人数、行为、责任等事项纳入有关行政法规予以规范。发起人应当对社会组织登记材料的合法性、真实性、准确性、有效性、完整性负责，对社会组织登记之前的活动负责，主要发起人应当担任首届负责人。建立发起人不良行为记录档案。发起人不得以拟成立社会组织名义开展与发起无关的活动，禁止向非特定对象发布筹备和筹款信息。党政领导干部未经批准不得发起成立社会组织。经批准担任发起人但不履行责任的，批准机关要严肃问责。2016年9月25日新华社公布的中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》明确规定，要限制失信被执行人设立社会组织以及担任社会组织负责人。

二是管理好钱，建立民政部门牵头，财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的资金监管机制，共享执法信息，加强风险评估、预警。民政、财政部门要推动社会组织建立健全内控管理机制，严格执行国家有关财务会计制度和票据管理使用制度，推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度。财政部门要加强对社会组织财政、财务、会计等政策执行情况的监督检查，发现问题依法处罚并及时通报民政部门。税务部门要推动社会组织依法进行税务登记，对于没有在税务机关登记的社会组织，要在本意见下发后半年内完成登记手续;加强对社会组织非营利性的监督，严格核查非营利组织享受税收优惠政策的条件，落实非营利性收入免税申报和经营性收入依法纳税制度;加强对社会组织的税务检查，对违法违规开展营利性经营活动的，依法取消税收优惠资格，通报有关部门依法处罚社会组织和主要责任人。审计机关要对社会组织的财务收支情况、国有资产管理使用情况进行审计监督。金融管理部门要加强对社会组织账户的监管、对资金往来特别是大额现金支付的监测，防范和打击洗钱和恐怖融资等违法犯罪活动。中国人民银行要会同民政部加快研究将社会组织纳入反洗钱监管体系。

三是管理好活动(包括境内活动、境外活动)。各级政府及有关部门要按照职能分工加强对社会组织内部治理、业务活动、对外交往的管理。

民政部门要通过检查、评估等手段依法监督社会组织负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况，建立社会组织“异常名录”和“黑名单”，加强与有关部门的协调联动，将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩。民政部门要会同有关部门建立联合执法制度，严厉查处违法违规行为，依法取缔未经登记的各类非法社会组织。对被依法取缔后仍以非法社会组织名义活动的，公安机关要依法处理。

行业管理部门要将社会组织纳入行业管理，加强业务指导和行业监管，引导社会组织健康发展，配合登记管理机关做好本领域社会组织的登记审查，协助登记管理机关和相关部门做好对本领域社会组织非法活动和非法社会组织的查处。

外交、公安、物价、人力资源和社会保障等部门对社会组织涉及本领域的事项事务履行监管职责，依法查处违法违规行为并及时向民政部门通报。

实行双重管理的社会组织的业务主管单位，要对所主管社会组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起管理责任，每年组织专项监督抽查，协助有关部门查处社会组织违法违规行为，督促指导内部管理混乱的社会组织进行整改，组织指导社会组织清算工作。

四是管理好全国性社会组织。对跨领域、跨行业以及业务宽泛、不易界定的社会组织，按照明确、清晰、聚焦主业的原则，加强名称审核、业务范围审定，听取利益相关方和管理部门意见。严禁社会组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系，严禁社会组织设立地域性分支机构。对全国性社会团体，要从成立的必要性、发起人的代表性、会员的广泛性等方面认真加以审核，业务范围相似的，要充分进行论证。活动地域跨省(自治区、直辖市)的社会组织比照全国性社会组织从严审批。

五是把住入口和敞开出口。文件对入口讲的多，对出口也有明确规定。比如，要求健全社会组织退出机制。对严重违反国家有关法律法规的社会组织，要依法吊销其登记证书;对弄虚作假骗取登记的社会组织，依法撤销登记;对未经许可擅自以社会组织名义开展活动的非法社会组织，依法予以取缔。完善社会组织清算、注销制度，确保社会组织资产不被侵占、私分或者挪用。

（六）必须坚持尊重实践、有序推进

这既是思想路线，也是工作方法，对走好中国特色社会组织发展之路有重要作用。

一是既不超越阶段，也不因循守旧、墨守成规。比如，“政社分开”大家都能耳熟能详，这个要求放到20世纪90年代你能做到吗?做不到。因为那个时候我们的社会主义市场经济改革才刚刚提出来，实践还没有展开，经验还没有，各方面的需求还不强烈。那个时候，像党政领导干部兼职和离退休干部兼多职以及取酬等问题都很普遍，也很正常。那个时候，你要开展这方面的改革会遇到方方面面的反对。现在为什么能推开?因为社会主义市场经济体制越来越健全，要求政企分开、政资分开、政社分开，要求厘清政府、市场、社会边界，各自回归自己的本位，所以就要求推行行业协会商会与行政机关脱钩，推进社会组织政社分开，如果这个时候我们不推行政社分开，而是允许一些行业协会继续“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子”，就会制约经济社会发展，就有点墨守成规，就会犯“右”倾错误。

二是要统筹兼顾。西方国家是“三分法”：政府、市场、社会，把社会组织看成是与政府组织、市场组织相并列的第三部门，这个分法目前在中国恐怕还不行，因为在我们的社会组织之外还有更多的组织，首先是中国共产党的基层组织440多万个，它们不仅为党服务，也为群众服务，它们比社会组织数量要大，作用还要大，这个西方社会没有。其次，我们有各类事业单位110万个，工作人员多达3000万余人，分布在教科文卫体等许多领域，是提供公共服务的巨大力量，在中国它们不是社会组织。再次，我国还有人民团体、群众团体比如工会、共青团、妇联、中国科协、全国侨联、全国台联、全国青联、全国工商联、全国文联、中国作家协会、全国新闻工作者协会、中国对外友协、中国人民外交学会、中国贸促会、中国残联、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔同学会、中华职业教育社，以及中国老年协会、全国计生协会等等24家机构，这些机构有着和社会组织相同或相近的名称，但它们不是社会组织，它们上下对口一体化，经费财政有保障，权力大、能量也大，这是在西方所没有的。最后，我国还有数量庞大的国有企业，特别是央企，有的还履行着特殊职能。上述种种情况，都是我们的社会组织改革发展过程中要考虑的。从某种角度说，社会组织发展的空间取决于这些相邻领域改革的进展特别是事业单位改革的进展，如果我们不考虑这些情况而一味埋头搞“独狼”式的社会组织改革或建设，效果是不会好的。

三是要试点先行。在中国，实践特色最典型的就是试点，最具代表性的就是邓小平同志的“摸着石头过河”的论断。习近平总书记2013年11月在十八届三中全会第二次会议上的讲话中指出：“摸着石头过河，是富有中国智慧的改革方法，也是符合马克思主义认识论和实践论的方法。”“对必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，就采取试点探索、投石问路的方法，先行试点，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，取得经验、看得很准了再推开。”目前行业协会商会与行政机关脱钩就是要分三批试点后再全面推开。这次中办发46号文件依然强调有试点的东西，如文件要求对已经成立的科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，本着审慎推进、稳步过渡的原则，通过试点逐步按照对直接登记社会组织的管理方式进行管理。民政部要会同有关部门制订全国性社会组织试点方案，具体负责组织实施。地方社会组织试点工作，在各省(自治区、直辖市)党委和政府统一领导下，由民政部门具体负责组织实施，试点方案要根据当地情况研究制订。具备条件的地方可探索“一业多会”。已开展试点工作的地区要根据本意见精神进一步完善试点工作。总之，通过不断试点，把成熟的经验上升为政策，把成熟的政策固定为法律法规，用于指导实践，并在实践中丰富完善，这应是一个重要方针。

走好中国特色社会组织发展之路要做到“六个必须”，即必须坚持中国共产党的领导，必须坚持非营利性和非行政性，必须坚持社会组织的服务功能，必须坚持依法自治，必须坚持两手抓，必须坚持尊重实践、有序推进，这“六个必须”是战略问题，要树立自信，保持定力，长期坚持。

走好中国特色社会组织发展之路

需要处理和把握好的若干问题

在走好中国特色社会组织发展之路的历史进程中，还有一些问题比如“登记与不登记”“大与小”“多与少”“有与无”“放与管”“内与外”“网上与网下”等也不能忽视。如果说“六个必须”是影响社会组织发展的战略问题，那么这七个问题就是影响社会组织发展之路的策略问题，具有战术意义，也要处理好。

（一）关于登记与不登记的问题

“登记”就是指纳入社会组织登记管理系统，“不登记”就是不纳入社会组织登记管理系统，这是个登记管理上有所为有所不为的问题。在这个问题上有两种观点，一种观点认为，不管规模如何，社会组织都应该到登记管理机关登记，只有这样，才能使社会组织有合法的身份，才能对社会组织进行依法监管。为此，还有人举出我国有多少万个社会组织特别是社区里的草根组织没有被登记、没有取得合法身份的数据，有的甚至怪罪登记管理机关不改革、思想僵化，云云。另一种观点认为，社会组织只应登记有一定规模的，而社区性的社会组织绝大多数不要纳入登记范围。

我基本赞同第二种观点。主要理由是：第一，不把草根性社会组织纳入社会组织登记范围，是我国社会组织建设的一条较为成功的经验，应当坚持。早在1998年10月国务院颁布的《社会团体登记管理条例》就明确规定“机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”，不纳入本条例规定登记的范围。第二，登记管理机关必须有所为、有所不为，甚至可以说只有有所不为，才能有所为。在我国四级登记管理机关中,县级的工作力量最弱，好一点的县级民政局有一个公务员负责社会组织登记管理工作，差的有半个人，最差的连半个人也没有，是招聘的临时工在干这个活儿。我们不能也不应该批评基层这个民政局局长，因为他没有编制，他能找点钱招聘个把人来干这活儿就已经很有觉悟了。那你能批评县长、县编办主任吗?也不能，因为他也没有编制了，编制早用完了。前两年，我在广西一个地级市挂职时，我们市长的口头禅有两句很典型，他说，有两种议题你(们)不要找我商量，我也不会提交市政府常务会议来讨论：一个是你要钱的议题(没有钱)，一个是你要编制的议题(也没有了)。现在我国2800个县级行政单位中，平均每个县都已经登记管理了150个以上的社会组织，你还把成千上万的社区性社会组织也拿到登记管理机关来管理，你有力量和手段吗?你管得好吗?所以必须抓大放小，有所为有所不为，不要大包大揽。第三，不把绝大多数草根社会组织纳入登记管理，并不是放任自流、大撒把，而是把它们纳入城乡居民自治制度和企事业单位民主管理制度之中。我国城乡基层群众性自治制度，作为我国的一项基本政治制度，已经成熟，早已载入宪法和中国共产党章程，这是中国特色和优势，别的国家没有的。我们党400多万基层党组织绝大多数分布在城乡基层和企事业单位，草根社会组织的骨干成员大多数是本地居民，乡镇村、街道社区党组织和群众性自治组织对它们看得见、管得住，也管得好。既然城乡群众性自治组织能够管得好，也应该管的事，我们社会组织登记管理机关为什么还要去干这种吃力不讨好的事呢?这次中办发46号文件的精神讲得很好，文件论述了三种管理社区性社会组织的方式：一是由县级民政局进行登记管理;二是由街道办事处(乡镇政府)实施管理;三是在街道(乡镇)成立社区社会组织联合会，“以民管民”。在实际操作中，第一种方式要尽量少些;第二和第三种方式是常态。

（二）关于大与小的问题

这里的“大”“小”主要是指单个社会组织的体量和规模。社会组织的规模是不是越大越好?全国性社会组织、跨省区的社会组织以及省级社会组织是不是越多越好?这是个必须回答的问题。一般来说，同类社会组织的规模与登记机关的层级成正相关的关系，也就是说登记管理机关层级越高，社会组织规模越大，反之亦然。目前，全国性社会组织仅占全部社会组织总量的0.37%，省级社会组织占7.3%，地市级社会组织占21.3%，县级社会组织占71.1%，总体上呈正“金字塔”形。我们大胆设想一下，如果社会组织的规模结构是个倒“金字塔”形，也就是说全国性社会组织在社会组织规模结构中不是目前最少的那一类，而是最多的那一类，那我们国家将会是一个什么的情景和状况?肯定是天下大乱。

我们要很好地理解中办发46号文件里有关社会组织“大”与“小”安排的深刻用意。文件第三部分用了“大力培育发展社区社会组织”，并用降低准入门槛、积极扶持发展、增强服务功能等3节来论述，而对全国性、跨区域的社会组织从登记到日常管理使用的字眼都是“严格”“严禁”“严厉”“从严”，没有使用“大力培育发展”的字眼。为什么在“大”与“小”上会是这样两种截然不同的态度和要求?这是需要我们很好领会和把握的地方。我体会：第一，社区性的社会组织贴近群众生活，能够最直接满足群众的需要;而大的社会组织接地气要差一些。第二，社区性社会组织规模小，组织成员都能够直接参与，自己的事情自己办，自己的领头人自己选，自己组织的规矩自己直接定，有什么事情大伙一商量就可以定了，而大的社会组织受益最多的是该组织的领导成员，普通会员很难直接参与到组织的决策管理事务，从这个角度来说，社区性社会组织中受锻炼最多的是普通群众，而大的社会组织受锻炼最多的是精英。第三，社区性的社会组织绝大多数是熟人，好管理，风险小，即使出了什么问题对社会面上的冲击和危害也不会太大。而大的社会组织基本是陌生人社会，管理难度大，特别是全国性社会组织，成员分布在全国各地，成员多、能量大，一旦出了问题对社会造成的危害都是难以估量的。

因此，在实际工作中特别是在整个社会主义初级阶段，我们从事社会组织登记管理实际工作的同志头脑里要有一根冷静的弦、不要头脑发热，那就是要把群众的结社热情往基层引，往与群众利益最直接的身边问题引，也就是往县市层面引，而不是相反，这对我国社会主义民主政治发展有好处，对社会稳定发展有好处。

（三）关于多与少的问题

多与少，虽然是个数量问题，但会刺激结社情绪。对一个国家或一个地区来说，有多少社会组织才算比较合理、比较可行?在社会主义初级阶段100年里，我们全部的中心工作是一心一意搞建设特别是经济建设，在这种情况下，我们是把群众结社的胃口吊得高高的好呢，还是适度控制一下为好?这是个重大问题。我们国家从1949年新中国成立到1965年文化大革命前夕，大约有全国性社会团体近百个，地方性社团6000多个。改革开放后迅速发展，到2015年底发展到了66.2万个，可以说是今非昔比。那么，我们究竟要成立多少个社会组织才算是尽头?有的人认为，应引进西方学术界的“万人社会组织数”来作为我们社会组织发展数量的指引。实事求是地说，这个概念有其合理的一面，也有不合理的一面。合理的一面是自己跟自己比，比如几年前如何如何，现在如何如何;不合理的一面是容易抽象掉客观实际，把处于不同发展阶段的国与国之间、地区与地区之间放到一个平台和标准来比。按照这个概念，每万人口中社会组织数量越多，就表明越先进，越受到鼓励，这个导向会害死人的。我们可以设想一下，你这个地方每万人有10个社会组织，我这个地区每万人中有30个社会组织，他那个地区每万人中有100个社会组织，在这种价值导向下，受表扬的是每万人中有100个社会组织的地区，前面两种情况都要受批评。这一概念的极端情况是13亿人口中弄出13亿个甚至更多个社会组织才是应该的，这会给我们这个国家和社会带来什么情况?不堪设想。所以，我认为“万人社会组织数”有不合理的地方还是有道理的。

社会组织是多一些好，还是少一些好，这个问题如果脱离国情，脱离经济社会发展的阶段性特征，脱离社会的需要，就会陷入空谈，就会给社会带来危害。我认为社会组织数量的多与少有三个维度可以参考：

第一，经济社会发展的需要。比如上海市的市场经济体制比较完善，政府、市场、社会边界较为健全，社会各方面对社会组织的需要比较旺盛，“万人社会组织数”就较高些，这是符合上海经济社会发展的要求的，但我们不能把上海的情况搬到中西部地区市场经济还不发达的地方去硬套，要求这些地区的“万人社会组织数”也达到目前上海的水平。以西藏阿里地区为例，不说整个阿里地区了，就说阿里地区一个名叫日土的县，该县8.3万平方公里，全县不到1万人口，共有13个行政村，平均每个村的国土面积高达6384平方公里，大家知道整个上海才多大面积?整个上海市的面积是6340平方公里，也就是说上海还没有人家日土县的一个村子大!你把对上海的要求套到阿里头上，公平吗、合理吗?

第二，管理的有效性。就是说你能不能管得好、管得住。管理学上讲，任何管理都有半径、都有幅度，超过这个度就失效或减效。要管好，你要么增加管理力量，要么增加管理手段，要么提高管理效率，但在一定时期内加人、加物不是说办到就能办得到的。比如东部一个经济发达的县级市只有一个公务员在管理社会组织，他一共管了登记的5800个、备案的8500个，两者相加一共14000多个社会组织，我真的不知他们如何能管好?如果我们没有配备足够的力量，就不应该准入那么多社会组织，否则，管理只会流于形式。不出事是暂时的，出事是必然的。

第三，社会组织的效用。早在1999年中办、国办《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》中就指出：“对待民间组织，不能片面追求数量，重要的看质量，看它能否发挥积极的社会作用。”从理论上讲，如果社会组织主动服务国家、服务社会、服务群众、服务行业，这样的社会组织越多越有利于社会发展和社会和谐，反之，社会组织越多，社会震荡就越剧烈，社会的分化和撕裂就越严重。

（四）关于有与无的问题

所谓“有”，就是指社会组织有业务主管单位，登记为社会组织时首先由业务主管单位拿出意见，实行业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制;所谓“无”，就是指社会组织没有业务主管单位，登记时由民政部门履行业务主管和登记管理机关双重责任，也就是通常意义上的直接登记。有与无是个涉及管理体制的重大问题。改革开放以来乃至20世纪90年代社会组织管理都是实行双重管理体制，直接登记是进入21世纪以来提出的改革任务。较早提出这一任务，是2012年党的十八届二中全会关于机构改革的决定，2013年11月党的十八届三中全会深化改革决定又重申了这一要求：“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法登记。”近年来一些地方在这四类组织直接登记上走得比较快、比较远，有的甚至已超出了这四类社会组织。中办发46号文件认真总结了这方面的工作，用了“稳妥推进直接登记”这一提法，需要注意的是，“稳妥”前面没有“积极”二字，不是“积极稳妥”，仅仅是“稳妥”而已。如何个稳妥法?文件除对行业协会商会没有新规定外，其他三类社会组织直接登记的范围都有了新的明确的界定，什么是新的明确规定?简单地说，就是告诉了你直接登记的范围，过去只是说，这四类组织直接登记，这次对这四类直接登记的组织作了限定，明确了范围。如科技类直接登记的社会组织，是指在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动的科技类社会组织;公益慈善类直接登记的社会组织，是指提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的社会组织;城乡社区服务类直接登记的社会组织，是指为满足城乡社区居民生活需求，在社区内活动的社会组织，而且明确只在县级民政部门直接登记，其他层级登记管理机关不再登记了。这四类社会组织并不是像我们有些人想象得那样，只要沾点边就可以直接登记。这是我们思想认识的深化，是对新经验的总结。当然将来各方面条件好一些了，直接登记的范围还会扩大一些，但从现在可以预见的未来看，以双重管理体制为主将是长期的。那么，这究竟是为什么?如果从原因上看，恐怕有两方面的原因：

一方面，从登记管理机关看，无论是登记管理机关的手段、条件，人力、人的智力和知识程度，都还难以做到大包大揽，必须把管理责任分配一些给业务主管单位。所以，从1996年中办、国办《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，到1999年中办、国办《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》这两个文件都规定：“业务主管单位应对民间组织的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务和人事、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起责任。”“如果这方面出了问题，要追究业务主管单位主要领导的责任。”这样的规定就压实了业务主管单位的责任，在一定程度上减轻了登记管理机关的压力。这次中办发46号文件继承了上述两个文件的精神，并有所发展，文件指出：“实行双重管理的社会组织的业务主管单位，要对所主管社会组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起管理责任，每年组织专项监督抽查，协助有关部门查处社会组织违法违规行为，督促指导内部管理混乱的社会组织进行整改，组织指导社会组织清算工作。”在这个问题上，我们头脑不要理想化，随意扩大直接登记的范围，不让有关部门帮助承担管理责任，最后都弄到民政部门自己身上，你看上去很仗义、有担当，但一旦出了事，就要问你的责，到那时，你后悔晚矣。

另一方面，从社会组织方面看，是社会组织的特殊性的原因。首先，社会组织财产所有者缺位。与企业股东不同，社会组织的理事虽然是决策者，但不是财产的所有者，承担的是道义责任，在保全社会组织财产的动机和责任心上，绝大多数没有企业股东对企业财产那样强烈，所以需要外在监管力量。从目前看，社会组织出问题最多的是财务，就是钱容易出问题。实行直接登记，原来的业务主管单位转变为行业主管部门，人家行业主管部门不参与审批了，社会组织的准入登记和日常监管的主要压力就集中到了登记管理机关身上，如果是双重负责体制下就不是这样了。其次，与商事主体仅涉及特定出资人的经济利益不同，社会组织的情况更为复杂，社会组织的设立必须要考虑发起人的代表性、政治背景、业务范围的敏感程度甚至设立时的国内国际环境。这些仅靠登记管理机关的力量是难以考虑周全的。1999年中办、国办《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》有一句话今天依然闪耀着真理的光辉：“对民间组织实行业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制”，“这一管理体制是加强民间组织管理工作的核心内容。”我们要好好体会和把握这句话的精神。

就我们目前的管理体制而言，有三种：第一种是双重负责的登记管理体制;第二种是登记时由民政部门履行业务主管单位和登记管理机关双重责任，也就是通常意义上的直接登记;第三种是行业协会商会与行政机关脱钩后的管理体制。比较来比较去，我感到问题较多，管理没有压实，风险最大的就是第二种，即由民政部门履行业务主管单位和登记管理机关双重责任，也就是通常意义上的直接登记。因为在第一种体制下，业务主管单位是民政部门的帮手，是民政部门的风险防范大堤;第三种体制下，党建责任由党建机构承担，外事、新闻出版等都有归口部门承担，综合监管也已明确各部门责任，民政部门有责任，但相对明确和有限。但第二种体制，既失去了业务主管单位的依托，又没有进行脱钩，责任绝大多数都压在了民政部门身上。出路在哪里?出路有四条：一是今后四类组织实行直接登记，就要进行“五个脱钩”意义上的直接登记;二是实行直接登记时拿不准的要多多征求有关部门意见，或召开听证会等形式听取专家和社会意见;三是原来存量的直接登记组织逐渐进行“五个脱钩”的试点，把有关任务和责任转出去(现在正在做的是行业协会商会脱钩，还有三类组织没有做);四是其他的一律实行双重管理体制，没有想好、没有准备好后手，不要轻易开直接登记的口子。

（五）关于放与管的问题

这是管理中的一个矛盾，长期以来我国经济社会中有一个现象叫“一管就死、一放就乱”。社会组织如何摆脱“一管就死、一放就乱”这个魔咒，从“一管就死、一放就乱”跳出来?这次中办发46号文件提出了坚持放管并重的要求。

什么叫放管并重?我的体会就是要讲兼顾、讲辩证，讲中庸，不走极端，不搞一头轻一头重，既不要放而不管，也不要管而不放。

近年来，我们在社会组织改革上按照深化行政审批改革的要求，向社会、向基层、向社会组织放了不少权：一是取消社会团体筹备成立的审批;二是取消社会团体分支机构、代表机构的设立登记、变更登记和注销登记;三是取消基金会分支机构、代表机构的设立登记、变更登记和注销登记;四是取消法律规定自批准之日起即具有法人资格的社会团体及其设立分支机构、代表机构备案;五是取消了全国性社会团体会费标准备案要求;六是外国商会的设立登记、变更登记和注销登记不再由商务部进行前置审批，直接由民政部进行;七是慈善组织的登记机关下放到县级;八是行业协会商会与行政机关脱钩。等等。权力不会消亡，放出去的权力应当设计好放后的监管问题。

比如，取消社会团体筹备成立的审批，这个权力主要是下放给发起人，你如果没有监管措施，是存在很大风险的，比如他以召开成立大会为名总是把自己处于“筹备”状态，你还不能用“未经批准开展筹备”的名义取缔它，这种事假如是一般性社团活动也不会有太大的危害，但如果是政治性强的活动像暗藏政党筹备、维权组织筹备等，风险可能就大了。所以，取消社会团体筹备成立的审批后，必须强化对发起人的要求，强化社会组织发起人责任。如果没有对发起人的要求和责任，那就是放管脱节了。中办发46号文件对此有精彩的论述：一是要求国务院法制办会同民政部推动将社会组织发起人的资格、人数、行为、责任等事项纳入有关行政法规予以规范。二是要求发起人应当对社会组织登记材料的合法性、真实性、准确性、有效性、完整性负责，对社会组织登记之前的活动负责，主要发起人应当担任首届负责人。三是建立发起人不良行为记录档案。发起人不得以拟成立社会组织名义开展与发起无关的活动，禁止向非特定对象发布筹备和筹款信息。

再比如，取消社会团体分支机构、代表机构的设立登记、变更登记和注销登记;取消基金会分支机构、代表机构的设立登记、变更登记和注销登记;取消法律规定自批准之日起即具有法人资格的社会团体及其设立分支机构、代表机构备案;取消了全国性社会团体会费标准备案要求，等等，这是向社会组织放权，社会组织能不能行使好这些权力，这就需要设计出一套制度，目前从各地实践来看，更多的是倾向加强社会组织自治自律，强化信息公开，接受社会监督，使社会组织从登记管理机关的几双、十几双眼睛的监督，变成接受全社会的监督。假如你不定期公开你的变更情况，我就把你列入异常活动名单，甚至处罚你。

又比如，慈善组织的登记管理层级下放到县级，同时，慈善法第九十四条规定县级以上人民政府民政部门对慈善组织、有关单位和个人进行检查或调查时，检查人员或者调查人员不得少于两人。中办发46号文件也规定，要“加强社会组织管理服务队伍建设，配齐配强工作力量，确保事有人管、责有人负。各级民政部门特别是县级民政部门要有专门机构和人员负责社会组织登记管理日常工作。重点加强执法队伍建设，保障工作经费，确保服务到位、执法有力、监管有效。”如果没有人财物配备上的跟进，这个权力放给县级民政部门了，县级民政部门能不能接得住这个权力就是大问号了。

放管并重最典型的例子，就是2015年11月26日印发的中办国办《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(中办发【2015】39号)，中央和国务院领导同志反复强调“脱钩不脱缰”“脱钩不脱管”，为此，在中办发【2015】39号文件基础上，又制定10余件党建、人事、综合监管等配套政策。由于考虑周全，目前实践推进是健康有序的。

在放和管上，各地总的把握得也不错，我要提醒的是，个别地方有点冒，主要问题是只考虑放的一面，没有管的一面，放考虑多一些，如何管考虑的少一些，这或多或少有隐患。要想好，谋定而后动，没有后手的事少干点。

（六）关于内与外的问题

所谓“内”，就是社会组织的国内活动，所谓“外”，就是社会组织的境外、国外和国际活动。这个方面我们都有短板和弱项。最理想的状态是我们的社会组织在国内作用发挥得好，国际舞台也大显神通。现在的问题是我们自己没有走出去，别人对我们的渗透还很厉害。目前我们拥有国际及其涉外组织类的社会组织不到600个，占全部社会组织总量的0.1%都不到，我们社会组织在国际舞台上的声音很弱甚至听不到声音，一有什么事情只有政府一个声音，人家往往是民间的社会组织的声音。在当今全球治理中，有时候强制性的官方话语往往不如非官方组织或个人，后者更能起到良好的传播效果。我们一方面要依法管理境外非政府组织的活动，该堵的堵，该规范的规范，该保护的保护，另一方面，一定要走出去，走到人家国家去，走到人家民间去，走到国际舞台，参与国际治理，传播中国文化，贡献中国智慧。

我国社会组织走出去存在着缺乏专业人才、资金不足、配套规划和政策不足等等，可喜的是，这些问题目前已引起中央重视，正在积极推进各项工作。

（七）关于网上与网下的问题

截至2015年6月，我国网民规模达6.68亿,互联网普及率为48.8%。互联网具有打破信息不对称、降低交易成本、促进专业分工和提升劳动生产率的特点，已经影响和改造着我们的社会，改造着社会里多个行业。国家在推行“互联网+”战略，当前大众耳熟能详的电子商务、互联网金融、在线旅游、在线影视、在线教育等行业都是“互联网+”的杰作，传统行业也通过+互联网谋求新发展，比如，传统集市+互联网就有了淘宝，传统百货卖场+互联网就有了京东，传统银行+互联网就有了支付宝，传统交通+互联网就有了快的、滴滴，等等。互联网发展很快，当前“互联网+”不仅正在被全面运用到第三产业，形成了诸如互联网金融、互联网交通、互联网医疗、互联网教育等新业态，而且正在向第一产业和第二产业渗透。工业互联网正在从消费品工业向装备制造和能源、新材料等领域渗透，全面推动传统工业生产方式的转变;农业互联网也在从电子商务等网络销售环节向生产领域渗透，为农业带来新的生机。

互联网也在深刻改变着社会组织的生存发展环境。比如，社会组织的募捐方式越来越多是通过网络进行，传统的募捐方式越来越少了。社会组织不设立网站、不利用微信来公开信息、主动发声，就显得越来越落后了。同时，利用网络搞违法活动甚至组党结社等也对我们的管理提出了挑战。现在过程监管的手段更新速度跟不上网络技术进步的速度，很多问题难以被发现和制止，有些问题在发现的时候已经成为“过去式”，无法调查取证，这些都要求我们与时俱进，不断破解难题。一是要培育发展一批网络社会组织，壮大网络领域与我们同心同德的社会力量;二是引导线下社会组织都要学习应用网络技术;三是制定以网络为主要方式的社会组织登记管理制度;四是要加快社会组织法人库建设，学习应用云计算、大数据技术，用数字化、信息化、网络化的方法加强对社会组织监督管理，做到魔高一尺、道高一丈。

除了以上七个问题之外，还有三个问题也很重要。一是“一”和“多”的问题。是“一业多会”好，还是“一业一会”好?我个人的看法是，会员制的社会组织如行业协会商会最好不要搞“一业多会”，要搞先在基层试验。因为产业分工还不是那么细，搞“一业多会”，企业重复加入多个类似组织，会加重企业负担，加大企业成本，还会人为制造出许多矛盾。什么可以“一业多会”?大体上财团型的组织，如基金会、社会服务机构，如果以扶贫为业的话，有多少都欢迎。二是“上”与“下”的问题。即上级登记管理机关与下级登记管理机关协调配合联动的问题。如何全国一盘棋特别是监管上如何全国一盘棋，我们还差得很远。三是“进”与“退”的问题。现在我们对社会组织准入关注多些，有一套较为成熟的办法，但社会组织如何退出就差一些，研究和制度准备、实践经验都不够，这在今后的实践中要注意解决。

中国特色社会组织发展之路是中国社会组织发展唯一正确的道路，我们要坚持问题导向，坚持以正在做的事情为中心，聆听时代声音，在党和政府的领导下，让中国特色社会组织发展之路越走越宽广。

编辑：ghb 审编：GHB